Afscheid van de besturende strafrechters bij de opheffing van het Landelijk Overleg Voorzitters Strafsectoren op 23 november 2012

Beste collega’s,

Inleidende herinneringen
Toen ik enkele jaren geleden stopte met het besturen van een strafsector was dat omdat ik koos voor de inhoud van het rechterswerk. Dit is ironie, maar de laatste maanden hoor ik vaker van zittende gerechtsbestuurders die geen nieuwe bestuursfunctie gaan bekleden dat ze kiezen voor de inhoud van het rechterswerk, werk dat ze voor een groot deel achter zich gelaten hebben. Dat zou als een teruggang naar het primaire proces kunnen worden ervaren. Dit is een van de redenen waarom ik vanmiddag de verhouding tussen besturen en rechtspreken centraal stel. Ik doe dat aan de hand van mijn persoonlijke herinneringen aan het LOVS en probeer vooruit te blikken, voor zover dit al mogelijk is. In lijn met een klassiek document, de Heidelbergse Catechismus, schets ik eerst de ellende, daarna de verlossing en ik eindig met de dankbaarheid.

Het huidige LOVS is in 1998 formeel opgericht, maar het zal in 1996 geweest zijn dat ik namens de Directie Ontwikkeling Rechtspleging van het Ministerie van Justitie aanwezig mocht zijn bij een eerste bijeenkomst van de toenmalige voorzitters van de strafsectoren over de verschillen in straftoemeting. Dat was een boeiende bijeenkomst. Daarvoor kwamen de strafsectoren van de gerechtshoven bijeen om over de straftoemeting te spreken, vanaf 1996 schoven de sectorvoorzitters van de rechtbanken, waarmee het afzonderlijke straftoemetingsoverleg van de hoven ter ziele was. Van die eerste grote bijeenkomst herinner ik me bijvoorbeeld de discussie over de op te leggen straf bij woninginbraken. Waar een kleinere rechtbank als Assen gemiddeld 2 weken gevangenisstraf oplegde, werd dit misdrijf in de drie grote Randstedelijke rechtbanken bestraft met 12 tot 16 weken gevangenisstraf. Er werd lang gediscussieerd, en toen het debat nogal lang duurde, leek het alsof er gestemd zou worden om tot een landelijk gelijke straf te komen. Een gemiddelde van pakweg 6 tot 8 weken leek voor de hand te liggen, maar de drie grote strafsectoren claimden het grootste aantal verdachten. Uiteindelijk gaf de machtsfactor van de drie grote rechtbanken de doorslag en kwam er voor 24 sectoren een afspraak om als richtsnoer 12 weken te nemen.

Deze eerste bijeenkomsten van de strafsectorvoorzitters gingen over vakinhoudelijke onderwerpen. Ze werden voorgezeten door een sectorvoorzitter van de gerechtshoven omdat deze wat meer boven het rechtbankpolitieke gewoel zou staan en iets meer distantie zou bezitten. Het waren dan ook wijze mannen die deze overleggen voorzaten. Het debat was op relatief hoog niveau en raakte niet aan de organisatie van het strafproces. Dit was ook niet verwonderlijk, de voorzitters van de sectoren werden toen nog benoemd omdat ze het beste jongetje of meisje van de klas waren en van organiseren hadden ze niet altijd veel verstand. Dat er dus vooral over inhoud gesproken werd en niet over vorm en organisatie was normaal.

De invoering van het integrale management en de bestuurder nieuwe stijl in 2002
Hierin kwam verandering toen het integraal management werd ingevoerd. Laten we deze verandering in ieder geval dateren in 2002, ongeveer tien jaar geleden. Rechters, griffiers en griffiepersoneel werden formeel collega’s, de gerechtsvergadering werd opgeheven en de leiding in de strafsectoren kwam te liggen bij teamvoorzitters en sectorvoorzitters, waarbij de laatsten, samen met de president en de directeur bedrijfsvoering, een collegiaal en gelijkwaardig gerechtsbestuur gingen vormen. De leidinggevenden gingen managementcursussen volgen, daartoe geselecteerd onder eindverantwoordelijkheid van de in hetzelfde jaar opgerichte Raad voor de rechtspraak. Het ging niet langer om de beste rechters, maar om rechters die wilden managen en geselecteerd werden op hun vermogen tot ‘unfreezen’, zoals de opleiders van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur de cursisten bijbrachten. De opleiding kwam neer op distantie tot de vakinhoud en leren besturen op grond van bestuurskundige inzichten die op elk bedrijf van toepassing waren. Achteraf gezien een opleiding die de kloof tussen de leiding en de rechters mogelijk heeft vergroot.

Was het tot 10 jaar geleden in het algemeen zo dat de bestuurders van de strafsectoren vooral zittingen deden en een of twee managementmedewerkers het zittingsrooster maakte, na 2002 kwam hier alras verandering in. Tot 2002 deden de leidinggevenden het besturen er een beetje bij, na 2002 ontstond er een bestuurlijke kaste die af en toe eens rechtsprak, het liefst eenvoudige zittingen of een grote publieksgevoelige strafzaak. Tot 2002 werden de bestuurders gedragen door hun gerecht omdat zij er uit afkomstig waren, na 2002 geraakte het draagvlak op de achtergrond omdat de bestuurders uit andere gerechten afkomstig waren en zij veel minder voeling kregen met de strafrechters die het eigenlijke werk moesten doen. Ook het Landelijk Overleg Voorzitters Strafsectoren dat vandaag voor het laatst bijeen is, verschoot van kleur en snit.

Als ik terugdenk aan een zogeheten heisessie in 2007 over de positie van het LOVS, herinner ik me mijn eigen uitlating dat het LOVS een kerstboom leek te worden. Het LOVS nam vele taken op zich, kreeg een heus dagelijks bestuur en een eigen stafbureau en wilde bovenal serieus genomen worden door het Ministerie van Justitie, de Raad voor de rechtspraak en de presidentenvergadering. De vergaderingen gingen voor een steeds kleiner deel over de juridische vakinhoud, waarvoor het LOVS ooit was opgericht, de agenda werd gevuld met bestuurlijke onderwerpen als de digitalisering en nog zo wat. De vakinhoud werd voor een deel overgelaten aan subcommissies als de WAC (wetenschappelijke adviescommissie over wetsontwerpen) en de Commissie Rechtseenheid over de oriëntatiepunten straftoemeting.

Tot op heden is mijn ervaring in het eigen gerecht maar ook bij andere gerechten dat de voorzitter van de strafsector niet meer primair als vakinhoudelijke primus inter pares wordt ervaren maar als een bestuurder op inhoudelijke afstand. Het gezag is een beetje verdwenen. Is dat nu omdat de voorzitters niet langer op hun juridische vaardigheden zijn geselecteerd of omdat zij zich met kwesties bezighouden die de meeste rechters weinig raakt of beroert? Ik denk aan RechtspraaQ of aan andere beleidsmatige ontwikkelingen die door bestuurders zijn bedacht maar niet zijn afgestemd met de strafrechters.

Enkele jaren geleden nam een collega afscheid van het LOVS. Toen ik twee jaren geleden een boek over de organisatie en de mores van de rechtspraak schreef, heb ik beloofd nimmer meer collega’s te citeren of te beschrijven. Die belofte verbreek ik vandaag met instemming van collega Abbink. In zijn laatste vergadering kreeg hij ten afscheid nog een keer het woord. Op het door hem uitgedeelde papier stonden hokjes met beleidsjargon en daarboven stond ‘lulkoek bingo’. Het homerische gelach onder de toenmalige sectorvoorzitters, waarvan vrijwel iedereen alweer is vertrokken, de meesten terug naar de inhoud, kon niet verhelen dat hij de vinger op de zere plek legde. Er zijn nog maar weinig rechters die de agenda of de notulen van het LOVS raadplegen omdat het een ver van hun bed show is geworden.

Bestuurlijke daadkracht lijkt zichtbaar in het jongste strafprocesreglement dat dit jaar is geïncorporeerd in de bestuursreglementen van de gerechten. In dit reglement is een aanhoudingenprotocol opgenomen waarin voor de buitenwacht precies is vastgelegd wanneer bij een verhindering van verdachte of raadsman de rechter de behandeling van de strafzaak zal aanhouden of niet. Een voorbeeld waarin de bestuurder op het domein van de rechter lijkt te komen, iets dat mordicus is verboden door de scheiding tussen het Wetboek van Strafvordering en de Wet op de Rechterlijke Organisatie die de mogelijkheden van de bestuurder vastlegt. Ik ga er vanuit dat niet veel strafrechters te vinden zijn die zich iets aantrekken van zo’n protocol en op de zitting even vrolijk de behandeling uitstellen, maar ik voer het voorbeeld op als symbool voor de slagkracht van de bestuurders.

Waarom bij die slagkracht dan toch een herziening van de gerechtelijke kaart en het uit het bestuur zetten van de voorzitters van de sectoren? Die koerswijziging, nog geen tien jaar na invoering van het bestaande bestuursmodel, zal toch niet zijn vanwege het afgenomen draagvlak van de bestuurders onder de strafrechters? Welnee, daar is geen bestuurlijke haar die aan die mogelijkheid heeft gedacht. Maar misschien toch wel, via een U-bocht constructie.

Tot op heden dansen veel bestuurders op een skippybal, met dank aan collega Ruys voor deze beeldspraak. Voor de kritische toehoorder: ook hem mocht ik noemen. De bestuurders moeten hun achterban rustig houden, de afgesproken productie halen en ook nog bestuurlijk verantwoordelijk zijn voor het gehele gerecht. Een onmogelijke opgave voor de meesten, schichtig manoeuvrerend tussen het bestuurlijke aambeeld en de hamer van de kritische achterban. Hoeveel bestuurders heb ik al niet meegemaakt die op de werkvloer afstand namen van het bestuur en de rechter het gevoel gaven voor hen te vechten als een leeuw, maar claimden helaas overruled te zijn door het complete bestuur of door de vermaledijde Raad voor de rechtspraak die onvoldoende rekening zou houden met de bijzondere omstandigheden van de sector?

Het nieuwe besturen en managen vanaf 2013
Om die reden is de huidige reorganisatie van groot belang en zeer positief te waarderen. De vorige en huidige sectorvoorzitters zijn beheerders en te weinig bestuurder, dat was de terechte kritiek van de evaluatiecommissie onder leiding van Deetman. Niettemin staat de komende structuur op de schouders van de vorige en is er sprake van een voortgaande ontwikkeling.

De laatste jaren was sprake van een toenemende centralisering van de vakinhoud en van de organisatie. De rechtspraak doet er alles aan om de straftoemeting in gelijke gevallen gelijker te maken. De presidentenvergadering doet er alles aan om met nieuwe koene presidenten de touwtjes strakker in handen te krijgen. De Raad voor de rechtspraak probeert met het project KEI de ondersteunende processen beter te stroomlijnen, te standaardiseren, te digitaliseren, te automatiseren, zodat er mogelijk 50 procent minder griffiepersoneel nodig is.

Die centralisering en versobering van onnodige kosten zijn de allesoverheersende sleutels waarin de komende ontwikkelingen geplaatst kunnen worden. Ook op het vlak van kwaliteit is de eerste sleutel zichtbaar. Camera’s in de rechtszaal is een onderwerp dat landelijk en centraal wordt afgestemd, om maar een voorbeeld te noemen.

De spanningen zijn eenvoudig te voorspellen, ik stip er twee aan.

1. De derde man of vrouw in het bestuur, waartoe sommigen onder u zich geroepen hebben gevoeld om op te solliciteren en waarvan velen gisteren of vandaag hebben gehoord het wel of niet te zijn geworden, bezet een ongemeen lastige positie. De afdelingen met rechters die het werk moeten gaan doen, worden geleid door een afdelingsvoorzitter. Deze functionaris is materieel dezelfde als de huidige sectorvoorzitter, maar hij mag niet meer aan de bestuurstafel zitten met stemrecht. Rechters zullen de afdelingsvoorzitter echter als hun blokhoofd of chef blijven zien. De nieuwe bestuurder heeft geen binding meer met de werkvloer. Vanuit de spanning tussen besturen en beheren vind ik dit een goede ontwikkeling. Maar hoe moet deze bestuurder ook maar iets voor elkaar krijgen als hij de werkvloer niet mee krijgt? De afdelingsvoorzitter blijft tussen een iets andere hamer en aambeeld functioneren, maar hij heeft minder bevoegdheden en iets minder mogelijkheden om de bestuursdoelen te realiseren. Hij kan er met nog groter gemak afstand van nemen. Zowel de derde man of vrouw in het bestuur als de afdelingsvoorzitter zijn niet te benijden.

2. De centralisering zal onverminderd worden doorgezet en rechters zullen nog minder invloed krijgen. Misschien zie ik het verkeerd, maar als ik me toch aan een voorspelling moet wagen, is dat dit de hoogste prijs wordt die de rechtspraak nu reeds betaalt maar die op enige termijn onbetaalbaar wordt. De prijs zal niet bestaan uit een opstand, maar uit een toenemende onverschilligheid van rechters die niet te bemantelen valt met welk bestuurlijk vergezicht op welke nieuwjaarsbijeenkomst dan ook. Tegen de achtergrond van het geringere rendement van de strafzittingen en de ronduit beroerde doorlooptijden is die toenemende onverschilligheid een bestuurlijk probleem van de hoogste orde.

Memento mori of het verlossende Carpe diem voor het LOVS?
De huidige verandering luidt een nieuw soort bestuurders en managers in waar ik kort bij stilsta in het licht van het LOVS: is er sprake van vervelling of louter van kleur verschieten? Ik schets u twee vergezichten, waarna zal blijken of er voor het LOVS nieuwe stijl na 1 januari 2013 nog leven na de dood beschoren is.

1. Volgens mij is de revival van de rechterlijke organisatie gelegen in het nieuw leven inblazen van de klassieke strafkamer zoals deze in het Wetboek van Strafvordering is bedoeld. Een strafkamer, geleid door de klassieke vice-president, pardon ik moet senior rechter zeggen, die de natuurlijke gesprekspartner wordt van de afdelingsvoorzitter of van het rechterlijk bestuurslid. Waar ik zeer positief ben over minder gerechten en over minder bestuurlijke bazen, en ook de centralisering op bepaalde punten toejuich, ook voor nieuwe projecten als KEI, ben ik steeds bezorgder over de centralisering van de werkprocessen die rechtstreeks raken aan de vakinhoud en de vormgeving van het strafproces. Ik zie echter een andere centralisering als oplossing voor de groeiende onverschilligheid en amorfe verhoudingen op de werkvloer. Herstel de klassieke kamervoorzitter in ere en schrap de egalitair bedoelde formule van de laatste tien jaar dat elke rechter een zitting leidt, het raadkamerproces voorzit en eindverantwoordelijk is voor de kwaliteit van de vonnissen, arresten, appellen en cassaties. De teloorgang van kwaliteit heeft mede van doen met de gegroeide situatie dat elke rechter voorzitter is en zoals u weet is het iedereen toedelen van eindverantwoordelijkheid de natuurlijke opmaat van niemand verantwoordelijk laten zijn. Ik ben jaloers op de Belgische verhoudingen waar de klassieke strafkamer wel tien jaar in dezelfde samenstelling kan functioneren met steeds dezelfde voorzitter. Wij hebben voor de lieve vrede en de goede verhoudingen niemand meer verantwoordelijk gemaakt, wat naar mijn stellige overtuiging mede heeft geleid tot het hoge aantal aanhoudingen in strafzaken, die onze rechtspraak jaarlijks lange wachttijden en vele miljoenen Euro’s aan schade oplevert. Leve de klassieke strafkamers die – met afspraken over productie en kwaliteit – de hoekstenen van een rechterlijke werkgemeenschap kunnen vormen!

2. U kent de uitdrukking “Waar visie ontbreekt, komt het volk om”. In een domineesland als het onze, waar ik met mijn boetepredikaties goed thuishoor, is het bij elk kabinet en bij elk gerechtsbestuur hetzelfde. De grote kritiek is dat visie ontbreekt en als er een visie wordt geformuleerd, sterft deze volgens de omstanders af in vrijblijvendheid. Sinds twee jaar bepleit ik echter functionele verdeeldheid en verschillen die vanwege hun verscheidenheid weer een levende rechterlijke organisatie scheppen en bovendien dienstbaar zijn aan de broodnodige rechtsontwikkeling. Het intern en publicitair weg masseren van de verschillen heeft de dood in de pot opgeleverd. Ondertussen straffen rechters nog steeds ongelijk, klagen rechters nog steeds, en zullen bestuurders nu en ook straks hun bestuurlijke doelen niet bereiken. Centraliseren en de aanstelling van vermeend krachtige bestuurders miskennen de realiteit op de gerechtelijke werkvloeren. In plaats van verder uniformeren en standaardiseren kan beter worden ingezet op de innovatieve kracht die een deel van de rechters in zich meedragen. Op de huidige wijze verdwijnt het klassieke gerecht als culturele en sociale eenheid. De rechtspraak als één organisatie met verschillende werkplekken komt daarvoor in de plaats. Ik duid hier slechts een ontwikkeling, zonder er een normatief oordeel aan te verbinden. Het is aan de nieuwe gerechtsbestuurders om een keuze te maken voor uniformiteit of voor het lokale maatwerk om de landelijke doelen te behalen.

Het verder ontwikkelen van standaarden en kwaliteitsprotocollen, vooral bedacht door bestuurders en niet door een representatief aantal strafrechters per gerecht, jaagt de onverschilligheid tot nog grotere en riskante hoogten aan. Ik hoop dat het intellectuele en bestuurlijke tij nog eens keert en we ons gaan realiseren dat meer standaarden, meer en verschillende lokale visies, een reële overlevingsstrategie voor de rechtspraak vormt. Begrijp me goed, anders dan veel zittende en klagende bestuurders, ben ik voorstander van een soberder rechtspraak in de lokale gerechten die te allen tijde een sluitende begroting moeten hebben, van een laag aanhoudingspercentage en snelle doorlooptijden. Mijn bedenkingen bij de huidige onwikkelingen is vooral dat u deze terechte doelen niet probeert te realiseren met de rechters maar buiten de rechters om. We hebben de rechters, in het bijzonder de senior rechters hard nodig en kunnen de onverschilligheid alleen keren als we via het vakmanschap en couleur locale proberen een eigen standaard te laten ontwikkelen, zodat er een noordelijke kwaliteitsstandaard komt met een eigen toereikende financiële haalbaarheidsformule en een zuidelijke en vult u het rijtje verder maar aan.

Mijn weg is echter alleen haalbaar als we afkomen van de gotspe van één gedragen visie en uniformiteit. Ziet u dan niet dat er geen ongedeeld vakmanschap voor 1000 strafrechters te ontwikkelen valt en dat een hoogbetaalde professional sinds het ontstaan der schepping een stempel op de eigen vakuitoefening en de organisatorische kaders wil plaatsen? Leve de gemotiveerde en onderbouwde verschillen en weg met de lege visie!

Mijn vaste overtuiging is dat er na 1 januari 2013 niet zoveel verandert. De ontmanteling van het LOVS is logisch omdat de strafsectoren niet meer worden voorgezeten door bestuurders. Ving het LOVS ooit aan als vakinhoudelijk overleg, getransformeerd in een bestuurlijk overleg, daarmee losgezongen van de gerechtelijke werkvloeren, is het LOVS straks niettemin onontbeerlijk. Hoe kan dat? Kijk, de presidentenvergadering wil zich profileren, maar zal binnen de afdelingen niet veel klaarspelen. De presidentenvergadering zal zich het liefst willen laten adviseren door een iets gedegradeerd LOVS, Landelijk Overleg Voorzitters Strafafdelingen, een vakinhoudelijk adviesorgaan o.i.d. Wat maakt het uit? Of u nu straks als bestuurder of als afdelingsvoorzitter de skippybal van Ruys beklimt of aan de Abbinkiaanse bingo deelneemt, het zal neerkomen op het hedendaagse motto van mensen en afdelingen in hun kracht zetten. In lijn met dominee Gremdaat: kent u die uitdrukking, mensen in hun kracht zetten? Die term wordt door gemeenten en diensten als de GGD gebruikt om taken te decentraliseren en de burgers weer aan te spreken op hun kracht om hun eigen leven ter hand te nemen. Die vorm van burgerschap is ook op de rechters en hun rechterschap van toepassing. Daaraan een bestuurlijke bijdrage leveren is het hoogste doel op de (ge)rechterlijke aarde.

Dankbaarheid
Eergisteren liep ik door deze stad en kwam een vroegere en thans oud geworden rechtbankpresident tegen. Tijdens ons gesprekje memoreerde hij de zware jaren in zijn rechterlijk bestaan. Ik dacht eerst dat hij sprak over zijn presidentiële periode, maar hij doelde op het ietwat eenzame isolement waarin een kortgedingrechter in zeer korte tijd vaak zwaarwichtige beslissingen moet nemen. Opmerkelijk, nietwaar? Niet de herinnering aan het bestuurderswerk beklijfde, maar de inhoudelijke rechtersjaren. Wat zal bij u en bij mij beklijven als wij met pensioen gaan?

Waarom moeten we vandaag bijeen zijn als dankbare mensen? Omdat u en ik leven in een geweldig boeiend bestuurlijk en rechterlijk tijdsgewricht. Uw en mijn leeftijd veronderstelt dat wij nog gaan meemaken of er in het licht van de forse toename van financiële middelen voor de rechtspraak ooit een parlementaire enquête naar het al dan niet efficiënte functioneren van de rechtspleging komt of niet.

Belangrijk is dat we niet zozeer moeten spreken en denken in doelen, in visies, maar in het besef dat we onderdeel zijn van een grote ontwikkeling. Aan die ontwikkeling heeft u met meestal zware bestuurdersjaren achter de rug een bijdrage geleverd. Een bijzondere verdienste omdat langs lijnen van geleidelijkheid een bewustwording gaande is van de maatschappelijke en financiële kosten van de rechtspraak, die tot 2000 niet aanwezig was. We zijn onderdeel van een beweging, we zijn op weg en we weten niet waar de weg eindigt. Voor diegenen die na 1 januari 2013 verdergaan met leidinggeven of besturen is het een spannende vraag of men verder gaat als rechter-bestuurder/afdelingsvoorzitter of als bestuurder-rechter die al dan niet iets hebben met het primaire proces. De tijden zijn in hoog tempo veranderd: de rechterlijke macht kent een veel grotere formatie dan tien jaar geleden, thans is er relatief minder geld, terwijl het natuurlijk gezag van instituties, waaronder die van de rechtspraak, is verminderd. Deze tijd vraagt om bestuurders met hart voor het primaire proces en een oog op de toekomst.

Het samen op weg zijn heeft ooit geleid tot een kerk als de PKN, maar moet bij u en mij leiden tot dankbaarheid dat wij onderdeel van een groot en boeiend proces hebben uitgemaakt. De overleden columnist Willem Breedveld noemde elke verkiezingsdag het feest der democratie en vervolgens at hij taart. Voor u geldt straks bij uw afscheidslunch dat u die mag nuttigen in het besef deelgenoot en participant te zijn geweest in een groot en boeiend voortdurend proces. Als u uw ervaringsjaren aan het bestuurlijke front gaat waarderen als onderdeel van een omvangrijk sociologisch en maatschappelijk proces, dan rest niet veel anders dan ons allen, bestuurder, afdelingsvoorzitter of lid van de inhoudelijke werkgemeenschap, toe te wensen: Voorwaarts Rechterstrijders.

Rinus Otte

Utrecht, 23 november 2012