Terugblik en vooruitblik op stijlen van besturen en leidinggeven in het publieke domein

Inleiding
Vanaf ruim 20 jaar geleden heb ik hoofdzakelijk in de rechtspraak zogeheten integraal leiding gegeven aan rechters en ondersteunende medewerkers in verschillende gerechten. Omdat ook ik een kind van mijn tijd ben weerspiegelen die stijlen in min of meerdere mate de bestuurskundige opvattingen die over het sturen van professionals de ronde deden. Het lijkt me in de oudejaarsmaand zinnig om terug te kijken op zowel mijn eigen opvattingen en stijlen als op die van de bestuurlijke ontwikkeling van de rechterlijke organisatie.

Amsterdam veertien jaar geleden in enkele voorbeelden
In 2004 werd ik benoemd tot bestuurder bij het Gerechtshof Amsterdam, 14 jaar geleden. De Amsterdamse strafrechtspraak kende grote financiële tekorten en een zeer grote voorraad strafzaken. Over die bestuurdersjaren en over andere gerechten heb ik eind 2010 een boek geschreven waarin de organisatorische staat van de rechtspraak analyseerde. Ik noem enkele voorbeelden en geef aan hoe ik er toen over dacht en naar handelde, hoe ik het later elders anders heb geprobeerd en hoe ik inmiddels weer anders ben gaan denken over de sturing van een organisatie dan in genoemd boek.

Het eerste voorbeeld was dat er geen vakantie- en verlofregistratiesysteem werd bijgehouden. Toen ik aantrad kwamen rechters langs die zonder schriftelijke onderbouwing of bewijs claimden dat ze drie jaar eerder 100 uur minder vakantie hadden opgenomen en dat nu alsnog wilden doen. Er bestond een grote map met vele, vele gele plakkertjes met per rechter geclaimde en afgeboekte uren. Het bestuur voerde een bij alle andere gerechten reeds in gebruik zijnde verlof- en vakantieregistratiesystemen in. Ruzie en woede waren het gevolg.

Het tweede voorbeeld was het thuiswerken. Sinds jaar en dag reed er voor 100.000 euro per jaar een auto met chauffeur langs de huizen van de thuiswerkende rechters om de dossiers langs te brengen. Het bestuur vond dit niet langer verantwoord. Dossiers raakten kwijt of waren te lang bij de ene of de andere rechter. En de kamers op het gerechtshof stonden leeg. Het dossiervervoer werd afgeschaft. Grote boosheid was er in de aanloop, dreigende mails richting bestuur en brieven dat de hypotheekkosten voor een deel op het bestuur zouden worden verhaald omdat men ooit een studeerkamer aan het huis had gebouwd en extra hypotheek had moeten nemen.

Het derde voorbeeld was het besluit van de afdeling met gerechtsbodes om niet langer een bode de hele dag in de zittingzaal te laten zitten, maar meerdere zittingzalen te laten bedienen en voorafgaand aan de zitting niet langer de toga’s in raadkamer over de stoelen van de rechters uit te hangen zodat de rechter deze al vond als hij de raadkamer betrad. Het gevolg was dat er rechters waren die apparatuur in de zittingzaal niet wilden bedienen om een getuigenverhoor te tonen omdat de bode niet meer standaard aanwezig was en slechts bereikbaar was na een belletje. De ingevoerde werkwijze, niet standaard meer een in de zittingzaal aanwezige bode, kwam overeen met de andere gerechten.

Het vierde voorbeeld was het vervroegen van de zittingen van 9.30 naar 9 uur, het tijdstip waarop bij vrijwel alle rechtbanken en gerechtshoven de zittingen aanvingen.

Het vijfde en laatste voorbeeld was het invoeren van enkelvoudige rechtspraak. Waar in de eenvoudige zaken vrijwel altijd drie rechters de zaak behandelden koos het bestuur voor één rechter omdat de wet dat toen mogelijk maakte. Die zittingen werden gedaan door zeer ervaren rechters die zich vrijwillig hiervoor hadden aangemeld. De immense weerstand bestond hieruit dat de andere rechters vonden dat dit niet zomaar door het bestuur mocht worden beslist, wetswijziging of niet. De voorraad eenvoudige zaken slonk na invoering van dit nieuwe zittingsmodel zienderogen en er was meer tijd beschikbaar voor andere zaken.

Dit zijn slechts enkele voorbeelden uit een lange rij waarin het bestuur zonder veel inspraak beslissingen nam, maar meestal met steun van de ondernemingsraad. Die gebrekkige inspraak kwam voort uit het gegeven dat onder vorige bestuurders veel inspraak was gegeven zonder dat er veel gebeurde. Ik herinner me dat de dossiertassen vervangen moesten worden en er een commissie werd ingesteld die na lange tijd nog niet tot een advies kon komen. Het is waar dat de organisatie van strafzaken, maar ook de bedrijfsvoering, werd verzakelijkt en deze verzakelijking vrij eenzijdig werd ingevoerd. Ik gedroeg me ook vrij stoïcijns, wat overigens iets anders is dan stoïcijns voelen, wat de weerstand slechts vergrootte.

In latere jaren toen ik elders leiding gaf ben ik gaan geloven dat veranderingen beter langzamer en meer vanuit de werkvloer kon worden georganiseerd. Zo voerde ik prestatieafspraken in, verschillend per rechter, schafte veel management af, liet collega’s naar believen thuiswerken en zo verder. Dit model had ik gelanceerd in mijn oratie Organiseren en verantwoorden door de strafrechter dat het overkoepelende motto van diversiteit droeg. Verschil maken kenmerkte mijn benadering die tot pro-actieve rechters moesten leiden. Dat pakte ook zo uit, ziekteverzuim daalde, arbeidssatisfactie werd groter, doorlooptijden waren sneller dan bij andere gerechten. Maar die diversiteit en verschillen gingen ook scheve ogen geven en leidde tot weerstand bij rechters die niet volgens dit model werkten.

Het eerste bestuurlijke model was meer topdown, het tweede bottom-up, maar nu ik terug kijk op beide modellen ben ik gaan aarzelen. Van die aarzelingen heb ik gewag gemaakt in verschillende publicaties en komen op het volgende neer.

Bij de andere gerechten bestond misprijzen over de achterhaalde bedrijfsvoering in relatie tot de vrij grote zelfbewustheid bij het Amsterdamse gerechtshof. Ondanks steun was er twijfel of ik veranderingen niet te snel doorvoerde. Achteraf bezien had men daarin gelijk. Maar ik ben ook gaan twijfelen over de veranderingen zelf. De jaarlijkse 100.000 euro voor de rondrijdende dossierauto lijkt veel, maar was een schijntje op de totale begroting. De vaste gerechtsbode per zitting was kostbaar, maar ook dat waren niet de grootste kosten. Het systeem van verlof en vakanties heeft meer verambtelijke rechters opgeleverd die zijn uren telt en een (te) grote werklast claimt. Het rekenen in uren heeft mogelijk een te hoge prijs gekost. Het klaarleggen van de toga in de raadkamer kan archaïsch lijken, maar elke beroepsgroep kent een zekere traditie of rituelen en wat is daarop tegen? De invoering van de unusrechtspraak is vrijwel de enige beslissing die ik nog voluit verdedig. De wil en de denkrichting van de wetgever voor eenvoudiger berechting in hoger beroep in eenvoudige strafzaken zijn voor mij van groter belang dan de organisatorische voor- of afkeuren van rechters.
Een andere reden om mijn toenmalige beslissingen te betwijfelen is dat ik later meer in belangen dan in organisatieprincipes ben gaan denken (Het Proces, Boom 2015, hoofdstuk 9, ‘De deugden van de goede rechter en de belangen in het rechtsgeding’). Principes zijn rekkelijk uitlegbaar en moeilijk te operationaliseren. Belangen daarentegen zijn platter en menselijker. Wie belangen bij elkaar onderkent kan onderhandelen over compromissen. Amsterdamse hofrechters waren soms net iets zelfbewuster dan elders in het land, hetgeen ook wel past bij Amsterdam als stad. Niets mis mee. En hun belangen vergelijken met achterhaalde dorpsbelangen zoals ik later schreef en in mijn Amsterdamse tijd ook wel uitstraalde is onverstandig. De onderlinge omgangsvormen en verstandhouding binnen het Amsterdamse gerecht vond ik bepaald scherp en onheus, ik heb daarvan uitvoerig kond gedaan in een boek uit 2010, maar achteraf is de vraag of een kwalijke opstelling van een rechter voortkomt uit een misprijzend karakter of uit het feit dat hij zich geknecht voelde. Bij nader inzien is het lastig om een precieze psychologische analyse te geven van waarom iemand zich minder behoorlijk gedraagt. In De nieuwe kleren van de rechter heb ik in ieder geval vele tientallen pagina’s uiteengezet waarom ik achteraf mijn eigen beslissingen niet meer onderschreef.

Ontwikkelingslijnen 2007-2018
Met De nieuwe kleren van de rechter schetste en voorzag ik een rechterlijke werkelijkheid die zich inderdaad sindsdien in hoog tempo heeft ontwikkeld. De rechterlijke organisatie stagneert, rechters ondertekenen met honderden (tegenlicht)manifesten en het wantrouwen dat zich vanuit rechters manifesteert richting hun bestuurders zet zich voort van bestuurders richting de overkoepelende Raad voor de rechtspraak en departement. Er is een vakbondsbeweging op gang gekomen die naar mijn inschatting heeft bijgedragen aan de afdoening door andere instituties dan de rechtspraak. Het Openbaar Ministerie is in hoog tempo meer zaken gaan afdoen die voorheen door de rechter werden afgedaan.
Ik heb vaak begrip opgebracht voor de verzakelijking in de rechterlijke organisatie, maar het majeure en tot op heden onopgeloste probleem is dat rechters slechts een onderdeel van de organisatie zijn geworden, onderdeel van de ondernemingsraad, maar niet langer een zelfstandige macht binnen het gerecht vormen. Terwijl ik sinds enkele jaren vind dat de producent van vonnissen ook invloed moet kunnen uitoefenen op de condities waaronder hij of zij zijn werk moet verrichten. De arbeidsdeling die ik tot tien jaar geleden ook zelf voorstond hield onder anderen in dat de juridisch medewerkers niet langer door de rechterlijk leidinggevende werden aangestuurd maar door een niet-rechter. De gerechten werden opgeknipt in verschillende lagen, taken, bevoegdheden; er ontstond een officieel management.

Wie de snelheid van conflictbeslechting hoog in het vaandel heeft begrijpt waarom veel bestuurders en directeuren bedrijfsvoering belangen van standaardisatie, uniformiteit en vereenvoudiging benadrukken en de rechter niet langer optimaal invloed willen geven vanwege het op zich begrijpelijke standpunt dat niet langer duizend bloemen kunnen bloeien, alleen al niet vanwege de ICT die zoveel verschillende werkwijzen niet kan hanteren. Ik heb toonaangevende bestuurders in de rechtspraak publiekelijk horen stellen dat de rechter natuurlijk wel enige scharrelruimte moet hebben om zijn werk te kunnen doen. De bestuurlijke uitlatingen dat de magistraat meer eigenaarschap moet tonen en krijgen verdraagt zich echter niet makkelijk met de geringe ruimte die hem wordt gegund. Die spanning wordt groter als we ons realiseren dat de professionele standaarden binnen de rechtspraak aan de man zijn gebracht onder het motto dat als de rechter zich meer pro-actief gaat opstellen en nodeloze aanhoudingen vermindert ook zijn werklast navenant zal verminderen. Van het eerste is geen sprake. De extra tientallen miljoenen die in 2017 aan de rechtspraak zijn toegekend hebben louter geleid tot verlaging van de werklastnorm. Het eigenaarschap is niet vergroot en is zeker niet gekoppeld aan een lagere werklast.
Ik denk evenwel dat het de rechter niet primair of louter om zijn werklast te doen is. Het werk eromheen is nog steeds niet optimaal georganiseerd waardoor de rechter veel tijd kwijt is, het zelf printen en kopiëren van stukken, het zelf beheren van zijn personeelsaangelegenheden. Allemaal bewuste beleidskeuzen die samenhangen met het beeld van een zichzelf organiserende rechter, wat dus moeilijk is omdat de organiseerruimte van de rechter niet navenant vergroot is, mede gelet op alle (ICT-technische) beperkingen.
Ondanks alle sociologische begrip kan ik echter niet anders dan constateren dat bij alle weerstand het belang van de rechtzoekende niet altijd centraal staat. Zowel verdachte, slachtoffers als omstanders willen niet een paar jaar wachten tot helder is of de verdachte ‘het’ gedaan heeft en wat er volgens de rechter moet gebeuren.

Nu ben ik veertien jaar verder dan toen ik in Amsterdams mijn plannen ontvouwde en uitvoerde. Later heb ik nieuwe werkmodellen gepropageerd en uitgeprobeerd, met juist veel invloed van rechters op het werkproces, maar overheersend zijn mijn twijfel en zoektocht hoe in een op het eerste en tweede gezicht vastzittende situatie verder moet worden gekoerst.
In het gehele publieke domein proberen we meer op toezicht en verantwoordingsprocessen in te zetten, de verschillen van werken meer inzichtelijk te maken en te motiveren, wetgeving te wijzigen die de rechter meer houvast verleent om zaken sneller af te doen enz. Desondanks zou een minder positieve bestuurlijke taligheid helpen om niet langer te bemantelen dat we in het publieke domein met een gigantisch probleem kampen. De verantwoordelijke bestuurders kunnen niet terug naar vroeger, zonder management en vereenvoudiging en verzakelijking kan het niet, maar zonder steun van de professionele achterban kan het evenmin. Het denken in termen van bewegingsvrijheid geschiedt te weinig, er moet meer tegemoet gekomen worden aan artsen, hoogleraren, rechters en zo verder, maar hoe is de vraag. Het gaat niet om meer geld, dat zou te goedkoop zijn, maar hoe bestuurders meer ruimte aan diversiteit van werken gaan bieden en professionals via zelfbinding met minder diversiteit genoegen willen (laten) nemen is in het komende tijdvak een van de spannendste vragen.

Rinus Otte
Hoogleraar Organisatie rechtspleging RUG en lid van het College van Procureurs-Generaal Openbaar Ministerie