Ivoren toga’s in een ivoren toren

De onafhankelijkheid van de rechterlijke macht is een groot goed. Ontwikkelingen in landen als Polen, Hongarije en Turkije zijn ten diepste verwerpelijk, en situaties zoals die al jaren bestaan in China en Rusland zijn dat evenzeer. De rechterlijke macht behoort zijn taak zonder beïnvloeding van de uitvoerende macht te kunnen uitoefenen en ook die laatste zo nodig tot de orde kunnen roepen.
De rechterlijke organisatie dient derhalve op een behoorlijke afstand van de uitvoerende macht te staan, al valt aan financiering door deze niet te ontkomen. In ons land is die afstand geregeld in de Wet Raad voor de rechtspraak (Wet Raad) en de Wet organisatie en bestuur gerechten (Wet OBG) en de bijbehorende besluiten. Beide wetten vormen een soort tweetrapsraket. De afstand die de minister in acht moet nemen ten opzichte van de rechtspraak wordt gerealiseerd door de invoering van een Raad voor de rechtspraak, die vooral taken heeft op het gebied van de bedrijfsvoering en die jaarlijks afspraken maakt met de minister over de begroting en de daartegenover staande prestaties. In de Wet OBG wordt een bestuur bij de gerechten ingevoerd dat een groot aantal bevoegdheden krijgt, waaronder het bevorderen van de juridische kwaliteit en de uniforme rechtstoepassing. De in artikelen 23 en 24 Wet OBG opgesomde bevoegdheden van dit bestuur worden echter telkens beperkt doordat het bij de uitvoering van die taken niet treedt in de procesrechtelijke behandeling of inhoudelijke beoordeling van of in de beslissing van een concrete zaak of categorieën van zaken. De onafhankelijke rechter wordt bij het in vrijheid nemen van zijn beslissingen dus niet alleen beschermd door de Raad, die de afstand tot de minister in algemene zin bewaakt, maar ook door de genoemde beperkingen van de bevoegdheden van het gerechtsbestuur, die in concrete zaken aldus op afstand wordt gehouden.
In zijn interessante Groningse dissertatie van december 2016, getiteld De macht over het strafproces, gaat Robroek uitvoerig in op de spanningen die kunnen ontstaan tussen een goede taakuitvoering door het gerechtsbestuur en de beperkingen die daaraan in de genoemde artikelen 23 en 24 Wet OBG worden gesteld. Ook komt hij met een aantal voorstellen om die spanningen te beperken c.q. op te lossen. Ik heb destijds mogen opponeren bij de verdediging van zijn proefschrift en zal daar nu niet verder op ingaan.
Ik wil hier wat breder aandacht vragen voor de bestuurlijke spanningen, me richten op een breder palet aan kwaliteitsaspecten en ook de verhouding tussen de Raad en de minister erbij betrekken. De Raad is voor het realiseren van zijn doelstellingen en prioriteiten vrijwel geheel afhankelijk van de gerechtsbesturen. Als die er niet in slagen de vertaalslag, noem ik het maar even, te maken naar de rechters en hun medewerkers, staat de Raad met lege handen. Ik doe dat tegen de achtergrond van mijn andere column, over de brief van de Raad en van recente gegevens over juridische kwaliteit zoals die zijn te vinden in het jaarverslag van de Raad over 2017.

Ondanks een alsmaar dalende productie, met als gevolg financiële problemen (zie de andere column), valt er nauwelijks voortgang te melden over de kwaliteitsontwikkeling waaraan de Raad en de gerechten (mag ik hopen) zich hebben gecommitteerd. Dat geldt niet alleen voor de snelheid waarmee zaken worden afgedaan en waarvan de Raad in 2014 een prioriteit heeft gemaakt (zie mijn eerdere column), maar ook voor andere kwaliteitsnormen die zijn opgenomen in de plannen van de Raad en die jaarlijks worden gemonitord. In het jaarverslag is daarover het volgende te vinden.
Binnen de rechtspraak gelden vijf kwaliteitsnormen. Over de relevantie daarvan en over de relatie met de kwaliteit van het eindproduct valt nog wel het nodige te zeggen, maar dat zal ik in dit kader achterwege laten. Behalve dan dat ze nogal naar binnen zijn gericht en dat daarmee de indruk wordt gewekt dat kwaliteit in hoge mate afhankelijk is van de individuele rechter en niet of nauwelijks van de organisatie waarin deze zijn taak vervult.
De eerste norm is wel direct gekoppeld aan een belangrijk kwaliteitsaspect van de afdoening, te weten de snelheid waarmee een zaak wordt afgedaan, de doorlooptijd. ‘Justice delayed is justice denied’ luidt een belangrijk adagium en dat heeft de Raad voor de rechtspraak in ieder geval goed begrepen. In het jaarplan van 2013 werd gesteld dat de doorlooptijden in 2018 met 40 procent zouden moeten zijn gedaald. Helaas moet worden vastgesteld dat de realisering van die doelstelling nog lang niet in zicht is.
Nog afgezien van de weinig transparante manier waarop de doorlooptijden worden gemeten, waarover ik eerder al schreef, valt er ook bij meting volgens de huidige normen van de Raad nauwelijks verbetering te constateren. Enigszins mismoedig constateert het jaarverslag op p. 29 dat ‘in de afgelopen 5 jaar de duur van de rechtszaken bij de gerechtshoven vrijwel gelijk is gebleven en bij de rechtbanken is toegenomen’. Sinds 2013 gemiddeld met 5 procent. Bij de gerechtshoven is de gemiddelde duur gedaald van 22 naar 21 weken.
Bij de rechtbanken is de mate waaraan de strafzaken aan de duurnormen voldeden redelijk stabiel. Bij de hoven is de naleving van de norm weliswaar verbeterd ten opzichte van 2013, maar, zo wordt enigszins berustend vastgesteld, ‘bij de meeste zaakstypen nog wel ver van de duurnormen verwijderd’. Tegen de achtergrond van dergelijke cijfers ligt de doelstelling uit 2013 om de doorlooptijden met 40 procent te reduceren nog ver buiten bereik.
Ook bij de tweede kwaliteitsnorm, de permanente educatie, is de gestelde norm van 100 procent nog lang niet in zicht. De hoogste score (79 procent) wordt nog behaald door de permanente juridische medewerkers bij de bijzondere colleges. De rechters zijn goede tweede met 75 procent, maar voor het overige liggen alle prestaties meer dan 30 procent onder de gestelde norm.
Een heel wat positiever beeld geeft de derde norm, bewijsmotivering via Promis, te zien. Hier wordt de norm van 50 procent bij de rechtbanken al sinds 2013 ruimschoots gehaald en neemt de naleving nog steeds toe tot 80 procent in 2017. Bij de hoven gaat het veel minder goed. Gemiddeld zit men daar inmiddels in 2017 boven de norm met 54 procent, maar niet ieder hof lukt dat. Helaas moet worden vastgesteld dat over de zin van deze norm als maatstaf voor kwaliteit veel discussie is, ook binnen de rechtspraak zelf.
De vierde norm betreft het percentage meervoudige afdoeningen. Hoe hoger dit percentage, hoe beter de juridische kwaliteit van de uitspraak, zo luidt de redenering. Bij een drietal type zaken wordt de gestelde norm (net) niet gehaald, aldus het jaarverslag. Bij de strafzaken is dat wel het geval. De rechtbanken scoren 16 procent bij een norm van 15; de hoven zelfs 96 procent bij een norm van 85. Bij beide instanties is het percentage zeer stabiel, maar zoals de Raad, in ander verband, ook zelf zegt hangt dat samen met het aanbod van zaken dat zich leent voor meervoudige afdoening. In die context moet de norm, naar mijn opvatting, dan ook als betrekkelijk irrelevant worden beschouwd.
Bij de vijfde norm, reflectie/intervisie, zijn we echter weer terug in het tranendal van de zeer gebrekkige naleving. Bij de rechters is de compliance met die norm sinds 2013 gedaald van 82 naar 66 procent; bij de juridische medewerkers is die aanvankelijk van een belabberde 33 procent gestegen naar 61 procent in 2015, maar inmiddels weer op zijn retour tot 54 procent in 2017. Bij de raadsheren viel, na een zeer aarzelend begin, met 38 procent in 2013, een flinke piek te zien van 67 procent in 2016, maar die is in 2017 geheel verdwenen. In dat jaar is men teruggezakt tot onder het niveau van 2013. Volgens de Raad staat de uitvoering van deze norm onder druk door onderbezetting en werkdruk. Die conclusie wekt enige verbazing, omdat elders in het jaarverslag, in tabel 28, juist blijkt dat er sprake is van overbezetting: 102 procent bij rechters en raadsheren en 106 procent bij de ondersteuning. En dat alles bij die steeds maar dalende productie.

Al met al ontstaat het beeld van een Raad die niet in staat is de eigen normen in voldoende mate te (doen) realiseren en die kennelijk weinig grip op de gerechtsbesturen heeft. Twee van de drie normen waaraan de Raad zegt prioriteit te geven, worden bij lange na niet gehaald. Drie van de vijf kwaliteitsnormen blijven onder het streefniveau, twee daarvan ver.
De Raad maakt een enigszins machteloze indruk, wringt zich in allerlei bochten om de achterblijvende prestaties te verklaren en komt ondanks een stevig dalende productie met een noodkreet om meer geld. Dat alles lijkt op paniekvoetbal en maakt bepaald geen overtuigende indruk. Wat moet er gebeuren?
Ik weet niet met hoeveel ijver en gepaste ‘druk’ de Raad probeert om de productie, waarvan de daling immers de financiële problemen veroorzaakt, op peil te houden of te verbeteren. Men zou toch tegen het college van procureurs-generaal kunnen zeggen: waar blijven de zaken? Zorg eens dat de politie zodanig wordt aangestuurd dat er meer strafbare feiten bij het Openbaar Ministerie binnenkomen, dat de alsmaar dalende ophelderingspercentages weer op niveau komen. Dat is ook goed voor het gezicht van de rechtshandhaving. De gerechtsbesturen zouden op regionaal niveau hetzelfde kunnen doen. Ondanks de daling van (een deel van) de slachtoffercriminaliteit zijn er meer dan genoeg misdrijven om het productieniveau van 2006 te kunnen halen.
Ik weet ook niet wat de gerechtsbesturen doen om de rechters en hun medewerkers ervan te overtuigen dat het hoog tijd wordt om de bakens te verzetten en de kwaliteit op het gewenste peil te brengen. In het jaarverslag valt daar helaas weinig over te lezen. Op grond van de berustende toon van veel teksten heb ik zo mijn twijfels. Veel besturen, zo vrees ik, verkiezen de lieve vrede in de colleges boven een harde aanpak. Ze zijn tenslotte grotendeels ook zelf rechter (geweest) en weten wat die mensen beweegt en dat is niet een diep gevoelde zorg over het achterblijven van de prestaties. Ik heb daar in ieder geval nog nooit een manifest of noodkreet over gehoord. Wat zouden die besturen moeten doen?
Die zouden, daartoe krachtig gestimuleerd door de Raad, die krachtens artikel 92 van de Wet Raad algemene aanwijzingen aan de gerechten kan geven voor een goede bedrijfsvoering, met stoom en kokend water de rechters moeten instrueren eindelijk eens ernst te maken met de realisering van de eigen kwaliteitscriteria. In dat woordje ‘eigen’ zit waarschijnlijk het probleem, want ik heb de indruk dat maar weinig rechters dat ook zo zien. Die criteria zijn nog lang niet geïnternaliseerd en worden eerder gezien als Haagse manoeuvres dan als eigen kweek. Rechters zijn professionals en dat zijn ze mede geworden om hun werk in zo groot mogelijke vrijheid te kunnen verrichten. Met de onafhankelijkheid als wapen op de achtergrond ontstaat zo een dodelijke cocktail van eigenzinnigheid en ongehoorzaamheid. Wie herinnert zich niet de raadsheer uit Amsterdam die met een beroep op zijn onafhankelijkheid weigerde op de hem ter beschikking gestelde kamer op het gerechtshof te werken en er de voorkeur aan gaf dat thuis te (blijven) doen? Hoe komt een rechter erbij om te zeggen dat hij met de eisen die de wetgever stelt aan het opleggen van taakstraffen niets te maken heeft? En waarom houdt een rechter zich niet aan de vaste rechtspraak dat de vreemdelingenstatus geen invloed heeft op de strafmaat bij een bewezen misdrijf? Waarom beschouwt het hof in Den Haag het letsel dat de dader heeft opgelopen bij een overval op een juwelier wel als een grond voor strafvermindering, terwijl de rechtbank dat niet deed? En zo kan ik nog wel even door gaan.
Het wordt hoog tijd dat de gerechtsbesturen uit alle macht proberen aan dit soort eigenwijsheid, die met de onafhankelijkheid hoegenaamd niets van doen heeft, een einde te maken. Dat vergt veel praten, praten en nog eens praten. Rechters zijn professionals en geen productiemedewerkers. Het sturingsmechanisme om het werk goed gedaan te krijgen is dus niet de ‘directe controle’ zoals in de fabriek, maar de ‘wederzijdse afstemming’, de ‘mutual adjustment’ zoals Mintzberg het noemt. Dat vergt overleg, veel overleg, maar niet vrijblijvend. De rechtspraak als geheel is gebonden aan de productieafspraken met de minister en aan het realiseren van de gewenste kwaliteit, en het gaat niet aan dat rechters zich gedragen alsof ze daar niets mee te maken hebben. Het recht is de kunst van ‘aequi et boni’ van zorgvuldig afwegen met oog voor alle aspecten van een beslissing. Het aanhouden van een zaak moet dus worden afgewogen tegen het belang van een prompte beslissing, het horen van nog een getuige eveneens. Laat de gerechtsbesturen op deze manier met hun rechters spreken en de Raad met de besturen.
Waar het gaat om het bevorderen van de juridische kwaliteit en de uniforme rechtstoepassing (artikel 23 lid 2 Wet OBG) heeft het gerechtsbestuur, anders dan bij de uitvoering van de in lid 1 genoemde (algemene) taken en bij de in artikel 24 Wet OBG genoemde algemene en bijzondere aanwijzingen, wél de bevoegdheid om zich met categorieën van zaken te bemoeien. Die worden immers in artikel 23 lid 3 niet genoemd, terwijl dit bij artikel 22 lid 2 en artikel 24 lid 2 wel het geval is. A contrario geredeneerd ligt daar dus ruimte. Een gerechtsbestuur zou dus kunnen zeggen dat bij een bepaalde categorie van misdrijven een bepaalde straf als uitgangspunt moet worden gehanteerd, of dat met het aanhouden van zaken bij de politierechter de juridische kwaliteit niet gediend is.
Om eindeloze discussies over de vraag wat allemaal onder procesrechtelijke behandeling valt te voorkomen, zou de wetgever de betreffende artikelen kunnen aanvullen met de tekst ‘voor zover die rechtstreeks met het bewijs in verband staat’.
Het is de hoogste tijd dat de Raad en de gerechtsbesturen hun voorzichtigheid bij het realiseren van de hun opgedragen taken en het nakomen van de afspraken met de minister laten varen. Hun geloofwaardigheid en betrouwbaarheid is in het geding. Nodeloze en nutteloze collegialiteit moet wijken voor een door allen gevoelde noodzaak om als rechtspraak, juist als rechtspraak, datgene te doen wat is afgesproken. Met een machteloze partner zou de minister zelfs in de verleiding kunnen komen om die rechtspraak (weer) dichter naar zich toe te halen. Dat zal in ons land bepaald niet tot Hongaarse of Poolse toestanden leiden, maar is desondanks ongewenst. Dus geen ivoren toga’s in een ivoren toren, maar rechtspraak waarin niet alleen de haan van de onafhankelijkheid victorie kraait, maar waar de redelijke wensen van de samenleving van prompte en voorspelbare/gelijke afdoening gemeengoed is geworden.

Dato Steenhuis
Tot enkele jaren geleden Procureur-Generaal en lid van het College van Procureurs-Generaal Openbaar Ministerie