De vermeende nood van de zittende magistratuur

Het is weer eens zover. De rechterlijke macht vraagt om meer geld. De rechtsstaat dreigt te worden uitgehold. De machtenscheiding komt in gevaar, zo wordt gezegd in een brief aan de Minister van Rechtsbescherming. Het loopt de rechtspraak, ik begrijp in het strafrecht, over de schoenen. Zomin als ik destijds het z.g. Leeuwarder manifest begreep, zomin begrijp ik deze en andere oprispingen en klachten over de werkdruk. De aanleiding voor de zorgen, het alsmaar dalende aantal zaken, begrijp ik wel, maar om andere redenen. Eerst waarom ik het niet begrijp.

2006, bij toeval het jaar waarin ik afscheid nam, was een topjaar voor de ZM. Er werden maar liefst ruim 137.000 strafzaken afgehandeld. Dat was 34% meer dan in 1995. Het eerste jaar van Criminaliteit en Rechtshandhaving. Nu bestaan toppen bij de gratie van het feit dat er ook dalen zijn en wel aan beide zijden van de top. 1995 was zo’n dal met ruim 102.000 zaken en 2016 ook. Toen werden er, om precies te zijn 94350 zaken afgehandeld. Uit cijfers van de Raad zelf, die uitgaan van een andere definitie en die worden gepresenteerd in het Jaarverslag over 2017, blijkt dat het aantal strafzaken dat bij de rechtbanken is binnengekomen, ten opzichte van 2013 met ruim 14% is gedaald

Wat denkt U dat er zou gebeuren met de leiding van een commerciële organisaties die dit soort cijfers presenteert? Het gaat mij echter niet om (personele) gevolgen voor de (leiding) van de organisatie, zoals die over een paar weken in mijn laatste column op Ivorentoga aan de orde zullen komen, maar om de euvele moed om met deze cijfers op de achtergrond, te spreken over werkdruk en uitholling van de rechtsstaat als gevolg van overbelasting van de medewerkers.

Nu valt er natuurlijk heel wat in te brengen tegen het trekken van conclusies op basis van bovenstaande kale cijfers. Maar om een productieverlies van meer een derde in 10 jaar tijd weg te poetsen, moeten dat wel hele sterke argumenten zijn.

Het eerste dat opkomt is, dat als gevolg van de bezuinigingen, ook het aantal medewerkers aanzienlijk is gereduceerd. Cijfers daarover zijn bij een weinig transparant Jaarverslag van de Raad echter moeilijk te achterhalen. Wel blijkt uit het jaarverslag over 2017 dat sinds 2013 het aantal rechterlijke ambtenaren (rechters) met 6% is toegenomen en het aantal overige, rechtstreeks aan de rechtspraak verbonden medewerkers met ruim 7%. Het is natuurlijk mogelijk dat men heeft besloten die stijging op geen enkele wijze ten goede te laten komen aan de beweerdelijk noodlijdende strafsectoren, maar erg waarschijnlijk is dat niet. Hoe dan ook is van een daling van de personeelsomvang, die ook maar enigszins gelijke tred houdt met de teruggang van de productie geen sprak. Dat argument houdt dus geen steek.

Een tweede, voor de hand liggend argument is dat de zaken die de rechter te behandelen krijgt in 2017, aanzienlijk zwaarder en/of tijdrovender zijn dan die in 2006. De Raad voor de Rechtspraak maakt in zijn Jaarverslag ook onderscheid tussen aantallen zaken en de werklast die deze met zich meebrengen. Strafzaken bij de rechtbanken zijn verantwoordelijk voor een bescheiden 13% van alle zaken maar de werklast die eruit voortvloeit is twee maal zo groot: 27% van de totale werklast van de rechtspraak. Of die is gestegen of gedaald ten opzichte van voorgaande jaren valt helaas niet met zekerheid vast te stellen Over de ontwikkeling van die werklast zijn namelijk geen gegevens beschikbaar. Een schatting kan derhalve alleen op basis van “indirecte”, afgeleide gegevens worden gemaakt. Ik doe een poging. De werklast van een politierechterzaak is kleiner dan van een zaak die door de Meervoudige Kamer wordt afgedaan. Daar is iedereen het wel over eens. Aan dat verschil is ook een verschil aan vergoeding per zaak verbonden. Als het aantal MK-zaken dus stijgt ten opzichte van de PR-zaken, dan neemt ook de werklast toe. Echter, boze tongen beweren dat sommige rechtbanken zaken door de MK laten afdoen, niet omdat ze daar horen, maar omdat ze een hogere vergoeding opleveren. Boze tongen verdienen echter geen geloof en daarom passeer ik dit (tegen)argument en concentreer me weer op de feiten. Die laten zien dat het aandeel van de PR zaken door de jaren heen licht is gedaald: 84.6% in 1995, 82.9% in 2006 en 82.2% in 2016. Bij de MK zijn er schommelingen, van 10.1% naar 8.6% en dan naar 13.0%. Die toename wordt echter niet alleen veroorzaakt door de daling van het aantal PR-zaken, maar vooral door een halvering van de kinderrechter zaken, sinds 2006.

Ook als je op een andere manier kijkt naar het pakket aan zaken dat de rechter krijgt te behandelen, namelijk door in te zoomen op de soort misdrijven, dan is er weliswaar het nodige veranderd in 10 jaar tijd, maar daaruit ontstaat niet het beeld dat de zaken veel zwaarder of moeilijker zijn geworden. Zo is het aandeel van de misdrijven uit het Wetboek van Strafrecht met bijna 10% gestegen, maar die toename komt bijna geheel voor rekening van de vermogensdelicten en dan met name de eenvoudige diefstal die bijna is verdubbeld: 8.6% in 2006, 16.1% in 2016. Daar staat tegenover dat de onderkant van het dronken rijden door het OM is overgenomen via de strafbeschikking. Dit misdrijf is meer dan gehalveerd: nog ruim 17% in 2006 tegen 8.3% tien jaar later.

Misdrijven die men als zwaar en/of werklastgevoelig zou kunnen aanmerken zijn echter niet in aandeel toegenomen. De seksuele misdrijven zijn gedaald van 1.6% naar 1.2%; de levensmisdrijven van 1.0% naar 0.6%, de harddrugszaken zijn gelijk gebleven, de softdrugszaken bijna verdubbeld en de vaak lastige economische misdrijven zijn gehalveerd tot 2.6% van het totaal.

Een tweede indirecte factor voor het meten van de werklast van een zaak, zou kunnen zijn het aantal zittingen dat nodig is om hem af te doen en de totale duur van de zitting(en) en de daaraan verbonden voorbereiding. Met name aan zogenaamde megazaken is veel werklast verbonden, maar ook een gewone MK-zaak kan een hoge werklast genereren. Bijvoorbeeld doordat regelmatig moet worden aangehouden omdat het niet lukt alle raadslieden gelijktijdig op de zitting te krijgen of de gewenste samenstelling van de rechtbank te realiseren.

Zoals al gezegd zijn over dit soort factoren geen in de tijd vergelijkbare gegevens beschikbaar. Bovendien zouden de verschuivingen in dit opzicht wel erg heftig moeten zijn om de instroom c.q. productiedaling te compenseren. Ik houd het er dan ook voor dat als gevolg van die daling, ook de werklast stevig is mee gedaald. En daar komt nog bij dat de werklast per definitie een subjectief gegeven is. Wat de een als zwaar en moeilijk ervaart, kan voor de ander een fluitje van een cent zijn.

Ook uit de ontwikkeling van de straftoemeting, waarover ik vaker schreef, blijkt op geen enkele wijze dat er veel zwaardere zaken bij de rechter komen dan vroeger het geval was. Het aandeel van de gevangenisstraffen in het totaal van de sanctie is weliswaar toegenomen, maar meer dan een kwart daarvan is geheel voorwaardelijk, het aandeel van de korte onvoorwaardelijke straffen is stevig gedaald en het totale aantal dagen per sanctie eveneens. Er is dus geen enkele reden om aan te nemen dat de dalende productie is gecompenseerd door een gemiddeld toenemende werklast per behandelde zaak.

Overigens deel ik de zorgen van de Raad en het OM, maar op heel andere gronden. Het productieverlies als zodanig is een belangrijke. Steeds minder daders worden geconfronteerd met de gevolgen van hun crimineel gedrag. De ophelderingspercentages zijn dramatisch teruggelopen. Voor woninginbraken rest nog slechts 7.5%, hetgeen betekent dat in slechts 1 op de 14 gevallen een dader wordt gepakt.

Tegen de achtergrond van al deze cijfers, komt des te meer de vraag op hoe de rechtspraak op het idee komt om te spreken van een dreigende uitholling van de rechtsstaat. Je moet maar durven bij een steeds maar dalende productie en achterblijvende kwaliteit. Over die kwaliteit kom ik nog te spreken in de andere column.

Dato Steenhuis
Tot enkele jaren geleden Procureur-Generaal en lid van het College van Procureurs-Generaal Openbaar Ministerie