Versnelde berechting van eenvoudige feiten met gecompliceerde verdachten

Inleiding
In 2013 en 2015 schreef ik over plea barganing in het strafrecht en waarom dat zo’n innovatief instrument zou zijn om de rechtsbedeling op een hoger niveau te krijgen.* Begin dit jaar is het plan ontwikkeld dat binnenkort in pilotvorm in vier regio’s wordt beproefd en dat stoelt op navolgende inzichten. Deze inzichten dienen zowel recht te doen aan de benodigde punitiviteit als aan het bieden van maatwerk bij verdachten met persoonlijkheidsproblematiek. Een en ander dient begrepen te worden in het licht van breed gedeelde opvattingen over snelheid van afdoening die zowel voldoende punitief als gedragsbeïnvloedend en recidiveverminderend uitpakken, althans de kans daarop vergroot.

Bestaande problemen in de strafoplegging en de sanctietoepassing
Anno 2018 voldoet het sanctiestelsel niet optimaal. Een belangrijk probleem is dat sancties niet altijd op maat gesneden kunnen worden. Dit is in het bijzonder het geval bij eenvoudige strafbare feiten die gepleegd worden door daders met persoonlijkheidsproblemen (waaronder verslaving; hierna niet meer verder te onderscheiden). De lichte feiten vergen in beginsel een lichte straf, een strafbeschikking of zelfs een voorwaardelijk sepot. Dat beginsel, vertaald in de begrenzingen van de OM-boete alsmede in de begrenzingen van het opportuniteitsbeginsel, vergt verlating in het geval de problemen die ten grondslag liggen aan het gepleegde feit doen vrezen voor recidive of voor ernstiger strafbare feiten. In die gevallen ziet de officier van justitie zich gesteld voor het probleem dat hij een aanpak op de maat van deze verdachte wil toesnijden die de vrees voor herhaling of ernstiger misdrijven vermindert. Regelmatig wordt voor een sepot gekozen onder voorwaarde dat de betrokkene een gedragsinterventie duldt die gericht is op zijn persoonlijkheidsproblemen of de aanpak overlaat aan de GGZ. Getalsmatig gaat het om een substantieel aantal zaken: gedacht moet worden aan enkele duizenden zaken op jaarbasis. De reden dat de officier van justitie niet altijd kiest voor het verkrijgen van een rechterlijke uitspraak is dat hij wil voorkomen dat de strafrechter een onvoorwaardelijke sanctie oplegt. Daarnaast duurt de uitvoering van een vonnis met een voorwaardelijke zorgcomponent langer dan een voorwaardelijk sepot. Daarom kiest de officier van justitie regelmatig voor gebruikmaking van de ruimte die het opportuniteitsbeginsel hem biedt en houdt hij de zaak buiten de strafrechter.

Volgens critici ontstaat bij gedragsinterventies bij voorwaardelijk sepot een probleem dat er ‘achter de voordeur’ te weinig openbaarheid is, geen schriftelijke afdoening, geen zicht op de maatstaven die de officier aanlegt, geen toepassing van gedragskundige forensische expertise die de stoornis op een zorgvuldige wijze diagnosticeert of de juiste interventie dicteert, geen zicht op de toegepaste juridische maatstaven van proportionaliteit (verhouding tussen ernst van het feit en de gekozen gedragsinterventie) en subsidiariteit. De overtuigingskracht en validiteit van deze kanttekeningen daargelaten is het wenselijk om te voorzien in een experiment, een proeftuin, waarin tegemoet wordt gekomen aan de praktische problemen rondom de aanpak van eenvoudige strafbare feiten en gecompliceerde verdachten die zowel aan OM-afdoening als aan berechting kleven.

De naderende grenzen van de aanpak van eenvoudige strafbare feiten en gecompliceerde verdachten. De voorwaardelijke veroordeling nader beoordeeld
Besef van het strafrechtelijk sanctiesysteem leert dat het Nederlandse strafrecht sinds ruim 100 jaar worstelt met de korte vrijheidsstraffen. Reeds in 1915 werd de voorwaardelijke veroordeling ingevoerd met als doel de korte cellulaire insluiting tegen te gaan, in het bijzonder omdat van deze straf weinig beïnvloedingsmogelijkheden van de veroordeelde werden verwacht. Sinds 1915 heeft de wetgever er alles aan gedaan om de korte vrijheidsstraf te keren. De invoering van de geldboete, de transactie, de werkstraf, de elektronische enkelband zijn bekende voorbeelden die bijdroegen en nog steeds bijdragen aan het tegengaan van de korte onvoorwaardelijke vrijheidsstraf. De voorwaardelijke straf is in het algemeen de belangrijkste aanval op de celstraf geweest. Het is goed om de kern van de voorwaardelijke gevangenisstraf ex art. 14a e.v. van het Wetboek van Strafrecht te duiden.

Op grond van de ernst van het feit bepaalt de strafrechter een vrijheidsstraf van bepaalde duur. Op grond van persoonlijke omstandigheden in het leven van de verdachte schort de strafrechter de tenuitvoerlegging van de voorgenomen vrijheidsstraf op onder voorwaarde dat de verdachte gedurende een bepaalde proeftijd voorwaarden naleeft om van de uitgestelde straf een afgestelde straf te maken. Juridisch weer anders geformuleerd: de veroordeelde wordt gedurende die proeftijd beproefd om te bewijzen dat hij het waard is gebleken om de voorgenomen straf niet te executeren. Deze beproeving door justitie moet gericht zijn op gedragsverandering en daarmee op het verminderen van de recidivekans. De voorwaarden zijn op grond van de voorstellen van de commissie “Vrijheidsbeperking door voorwaarden” neergeslagen in art. 14c lid 1 onder b sub 1-14 van het Wetboek van Strafrecht. De specifieke voorwaarden hebben in sub 13 en 14 een open eind op grond waarvan de veroordeelde kan worden veroordeeld tot het deelnemen aan een gedragsinterventie of kan worden verplicht tot een andere voorwaarde die zijn gedrag betreft. Natuurlijk moet de proportionaliteit in acht worden genomen: chemische castratie gaat bijvoorbeeld te ver, ook als de veroordeelde vrijwillig heeft ingestemd met deze voorwaarde om de voorgenomen hoofdstraf te ontlopen. Daarnaast is staande jurisprudentie van de Hoge Raad dat bij een klinische behandeling als voorwaarde (genoemd in sub 10) de rechter dient te bepalen of en voor welke duur een dergelijke behandeling als bijzondere voorwaarde mag worden gesteld (HR 30 januari 2007, NJ 2007/97 en HR 12 februari 2013, NJ 2013/132).

De wetgever heeft zich in het laatste decennium dus heel veel inspanningen getroost om maatwerk mogelijk te maken rond daders met persoonlijkheidsproblematiek. Dat desondanks deze mogelijkheden tot onvoldoende bloei zijn gekomen heeft mede van doen met trage afhandeling en andere factoren die het de officier van justitie niet gemakkelijk maken om voor het reguliere strafrechtelijke traject te kiezen.
Voor een deel van het openbaar ministerie zal ook meespelen dat de gang naar de strafrechter punitief oogt en vergeldend van aard indien er een veroordeling volgt. Het is echter de vraag of het voor de verdachte en voor het Europese Hof van de Rechten van de Mens uitmaakt dat de interventie niet door een strafrechter maar door een officier van justitie ‘achter de beslotenheid van de voordeur’ wordt ‘opgelegd’. Huiselijk gesteld, of de verdachte nu door de kat of de hond gebeten wordt, de gang naar behandeling of begeleiding indiceert altijd drang en zal door hem zelfs vaak worden ervaren als dwang. Het is niet voor niets dat de Hoge Raad bij indringende op zorg gerichte voorwaarden betrokkenheid van de strafrechter eist. Bij multi-problematiek telt bij de verdachte ook niet direct de vrees voor een strafblad die hem een strafzitting doet vrezen, want de justitiële documentatie bestaat vaak al tot in lengte van vele pagina’s.

Het is niet de vraag of de politierechter of de officier van justitie sterk uiteenlopen in het finale oordeel over het strafbare feit of over de gewenste aanpak, respectievelijk neergeslagen in het voorwaardelijk sepot of in het dictum van het vonnis. Er zijn immers niet of nauwelijks verschillen bekend in de afdoening van zaken bij bekennende verdachten inzake eenvoudige feiten. Er zal een maand meer of minder voorwaardelijk worden opgelegd, er zal een nuance in de opgelegde voorwaarde zitten, maar op de keper beschouwd worden zaken afgedaan met een voorwaardelijke veroordeling, met dien verstande dat het Openbaar Ministerie inmiddels een deel van deze zaken om redenen van snelheid en effectiviteit aan zich houdt en zelf afdoet.
Het Openbaar Ministerie en maatschappelijke organisaties kampen in het OM-traject echter met het wezenlijke aandachtspunt dat de verdachte met multi-problematiek die in de geestelijke gezondheidszorg of in een ander ambulant interventietraject terechtkomt, weinig te vrezen heeft als hij een van beide trajecten niet meer wenst te volgen. Er is geen adequate en vooral snelle juridische stok achter de deur. Anders dan in de huidige Wet bopz (en overigens ook in de Wet verplichte ggz, haar rechtsopvolgster die recent parlementair is aanvaard), is er in het strafrecht geen (voorwaardelijke) machtigingsstructuur voorhanden waarbinnen effectief in een kort tijdsbestek gedwongen insluiting en ambulante behandeling kunnen worden afgewisseld. Een strafvervolging bij overtreding van voorwaarden ligt lange tijd na het plegen van het feit niet voor de hand, zeker niet wanneer de daadwerkelijke berechting dan vaak nog lang op zich zal laten wachten en in die periode geen voorwaarden gelden en eerdere overtredingen van de voorwaarden evenmin gesanctioneerd kunnen worden. Daar komt vaak nog bij dat de sanctionering van de voorwaarden door het verlopen van de tijd ook gerelativeerd wordt, na twee jaar worden veel voorwaardelijke straffen niet meer (voluit) omgezet. Voor de begeleidende of behandelende instellingen ontbreekt in het afdoeningscircuit van de voorwaardelijke sepots dus naast de eigen overtuigingskracht een adequaat druk- en drangmiddel.

Het strafrecht nadert daarmee de grenzen van het wenselijke kunnen: het klassieke strafrecht kan geen snelle voorwaardelijke veroordelingen bieden en de verdachte wordt via het klassieke vonnis niet altijd in de gewenste (gedrags)richting gestuurd, maar het strafrecht zoals het Openbaar Ministerie dat de laatste jaren in enkele duizenden zaken benut ontbeert een adequaat drukmiddel om de bemoeizorg jegens de verdachte te laten slagen als deze niet meer wil.

Samengevat: de strafrechter biedt geen snelle voorwaardelijke veroordelingen en het OM kan niet voorzien in snelle sanctionering bij overtreding van door het OM zelf gestelde voorwaarden. Het hoeft geen betoog dat dit gebrek aan voortvarendheid negatieve gevolgen heeft voor de (persoonlijkheids)problematiek van de verdachten die dit betreft. Daarmee loopt het strafrecht tegen grenzen op die niet goed verder verlegd kunnen worden.

Doorbreking van de juridische patstelling rond de verdachten met multi-problematiek: Snelle voorwaardelijke veroordelingen en snelle tenuitvoerlegging bij overtreding van voorwaarden.
Snelle zorg voor wie daar ontvankelijk voor is én snelle executie voor diegene die de aangeboden zorg mijdt

Het strafrecht valt niet uit beeld te duwen in de zaken waarover dit komende experiment gaat. Er is een strafbaar feit gepleegd en de samenleving vergt een passend juridisch – vergeldend – antwoord, enerzijds om eigenrichting te voorkomen, anderzijds omdat de benodigde sanctie mede is gericht of hoort gericht te zijn op de speciale preventie. Vergelding en punitiviteit jazeker, maar op een wijze die recht doet aan de speciaal-preventieve doeleinden van de sanctie. Hoe kan het bestaande strafrechtelijk sanctiesysteem worden verrijkt met een juridische innovatie die sneller recht doet aan de noodzaak van het snel bieden van een zorgkader maar ook een snelle en passende reactie wanneer dat zorgkader niet met beide handen wordt aangegrepen? De innovatie zou binnen de huidige formeel-wettelijke kaders gezocht kunnen worden in een vereenvoudigde en versnelde procedure voor bekennende verdachten.

De komende jaren wordt in een viertal regio’s geëxperimenteerd met een versnelde procedure voor bekennende verdachten die de strafrechter weer voluit in beeld brengen waar hij nu, door de OM-afdoening noodgedwongen, naar achteren wijkt in de afdoening van strafbare feiten. Die herbevestiging van de rechterlijke betrokkenheid kan slagen indien er tegelijkertijd tevoren goede regie wordt gevoerd op de noodzakelijke stappen die nodig zijn om tot een soort vonnisafspraak te komen, waarmee in andere westerse landen zo frequent wordt gewerkt, en die in de voorliggende voorstellen vooral gepresenteerd worden als vonnisvoorstellen.

Met deze experimenten wordt beoogd een nieuwe impuls te geven aan de breed gedeelde wetenschappelijke, maatschappelijke en juridische gedachte dat niet de korte gevangenisstraf werkt maar wel de dreiging ermee. Het Openbaar Ministerie ontbeert het instrument van een voorwaardelijke sanctie en dus ook een adequate dreiging met een stok achter de deur. Het lijkt een veilige inschatting dat de door de regering gevraagde en recent opgeleverde evaluatie van de strafbeschikking ook geen voorwaardelijke modaliteiten met vervangende hechtenis als stok achter de deur zal opleveren. Die verwachting wint aan realiteitszin indien bedacht wordt dat het in de voorliggende plannen gaat om relatief lichte feiten waarvan de ernst van het gepleegde feit geen hoge straf of hoge vervangende hechtenis als dreiging wettigt. Het model van een voorwaardelijke strafbeschikking levert daarom onvoldoende drukmiddel op bij verwarde delinkwenten. En zoals hierboven reeds opgemerkt is het misschien ook niet helemaal de bedoeling van de wet geweest dat deze bijzondere gedragsinterventies in eenvoudige feiten maar bij gecompliceerde verdachten door het Openbaar Ministerie zouden worden opgelegd.

De experimenten bieden die rechterlijke legitimiteit wel maar op een wijze die de nadelen van het huidige systeem ondervangt en het Openbaar Ministerie het – overigens wel bindende – voorwerk te laten doen en daarop regie te voeren, zowel in de aanloop naar de rechterlijke afhechting als in de executie die daarna volgt. Hoe ziet het beoogde proces naar een versnelde procedure voor berechting en executie inzake bekennende justitiabelen eruit?

Een berechtings- en executieprocedure voor bekennende verdachten en veroordeelden
a. Indien de officier van justitie meent dat in een zaak die zich in beginsel leent voor afdoening door het OM of door de politierechter sprake is van een verdachte met psychiatrische of gedragsproblematiek kan hij ervoor kiezen de verdachte en diens advocaat een vereenvoudigde afdoening voor te stellen via de politierechter.

b. Het tevoren en vroegtijdig overleggen en afstemmen over ‘vonnisvoorstellen’ leidt voor de verdachte tot het afzien van het opleggen van een onvoorwaardelijke sanctie of het ter zitting vorderen van een onvoorwaardelijke sanctie. In ruil daarvoor dienen voorwaarden te worden ontwikkeld die hij moet naleven en waarvoor hij toezicht moet dulden.

c. De af te spreken voorwaarden worden onder regie van de officier van justitie opgesteld in nauw overleg met relevante instanties als politie (meldplicht), gemeenten (bijv. schuldsanering), reclassering (begeleiding) en forensische of reguliere geestelijke gezondheidszorg (begeleiding en/of opname of behandeling) die leiden tot een passend palet waarvoor zowel de betrokken instanties als de verdachte tekenen, een en ander goedgekeurd door de verdediging. Zonder rechtsbijstand kunnen de afspraken niet gemaakt worden. De verdachte en de verdediging leggen zich vast op het afzien van hoger beroep, het voeren van verweren en committeren zich aan het ter zitting doen van afstand van rechtsmiddelen zodat de executie direct een aanvang kan nemen in het geval de strafrechter de voorgestelde vonnisafspraak overneemt.

d. De afgesproken voorwaarden monden uit in een door officier van justitie en verdediging gedragen requisitoir en vonnisvoorstel die leiden tot het aanbrengen van de zaak op speciaal geselecteerde zittingen bij speciaal geselecteerde rechters die zich tevoren hebben gecommitteerd aan dit gedachtenconcept. De strafrechter toetst ter zitting de instemming van de te verschijnen verdachte met de gemaakte afspraken en de proportionaliteit daarvan. Het requisitoir zal niet meer omvatten dan een korte omschrijving van het steunbewijs dat met de bekennende verklaring tot een bewezenverklaring zal leiden en een verwijzing naar het reeds voorafgaand aan de zitting aan de politierechter kenbaar gemaakte vonnisvoorstel.

Nota bene: de rechter blijft uiteraard formeel vrij om een gewoon vonnis te wijzen, en recht te doen aan het beslissingsschema van de artikelen 348 en 350 Wetboek van Strafvordering. Maar in het geval het vonnis een ander oordeel oplevert dan in de vonnisvoorstellen is voorgesteld vervalt de deal tussen de procespartijen. Ik realiseer me terdege dat massaal afwijken van het tevoren gemaakte plan van aanpak in veel zaken de bijl aan de wortel van dit denkmodel is en het Openbaar Ministerie weer doet terugkeren naar het bestaande wettelijk toegestane model van voorwaardelijk sepots.

e. Bij terugval van de inmiddels veroordeelde dienen er geselecteerde medewerkers te zijn bij ZM, OM, reclassering, ministerie (CJIB/AICE en JenV) die de zaak snel ter hand kunnen nemen en kunnen bezien of de bijstelling van de voorwaarden, een pas op de plaats of een tenuitvoerlegging, desnoods in een nieuwe voorwaardelijke variant – maar in dat geval in indringender vorm – wenselijk is en die opnieuw met een afgestemd voorstel naar de politierechterzitting gaan.

De slagingskansen van de in dit blog geschetste experimentele aanpak zullen – zoals zo vaak – afhangen van de cultuur onder de officieren van justitie en strafrechters. Als rechters deze aanpak ervaren als het beknotten van hun rechterlijke vrijheid of als officieren van justitie liever de makkelijke(r) weg prefereren van het voorwaardelijk sepot zal het experiment niet eens van de grond komen. Als rechters deze aanpak echter willen zien als niet sterk afwijkend van de huidige voorwaardelijke veroordelingen met consensualiteit als belangrijkste component en als officieren van justitie deze werkwijze zien als een nieuwe investering om de legitimiteitsbanden tussen OM en ZM te versterken, dan is er hoop dat er een nieuwe loot aan de praktijk van conflictbeslechting kan ontstaan.

Rinus Otte
Hoogleraar Organisatie rechtspleging RUG en lid van het College van Procureurs-Generaal Openbaar Ministerie

Voetnoot
* Respectievelijk het blog ‘Plea bargaining. Een vereenvoudigde procedure voor bekennende verdachten in hoger beroep’ en M. Otte, Het proces. Strafrecht in de praktijk, Boom juridisch 2015, hoofdstuk 24.