De Geketende Kei

Aan de Oude Gracht in Utrecht, de stad van de IT afdeling van de rechtspraak Spir-IT, kun je een zwerfkei vinden die met een ketting aan een muur is verankerd. Volgens een van de mythes werd de steen in vroeger tijden door geesten gebruikt om ’s nachts een potje te kaatsenballen. De bewoners werden dat natuurlijk zat en legden de kei aan de ketting.

Recent is het rechtspraak-project KEI, Kwaliteit en Innovatie, in het nieuws gekomen. De Raad voor de Rechtspraak heeft het bedrijf TRConsult verzocht een extern expertoordeel te geven op de risicobeheersing t.a.v. het KEI project. Behalve een compliment dat er ondanks de grote opzet van KEI toch dingen geslaagd zijn, zoals de digitalisering van de strafrechtspraak, is het rapport vooral kritisch.

Het rapport spreekt onder meer van een buitengewoon complex project. Er werd te veel verwacht van aangepaste wetgeving die eenvoudiger en te digitaliseren processen mogelijk zou moeten maken. Uiteindelijk heeft de wetgeving de processen niet tijdig kunnen vereenvoudigen. De inventarisatie van de risico’s was volgens TRC “meer dan op orde”. De besluitvorming naar aanleiding van de risico-inventarisatie, liet echter te lang op zich wachten.

Dit komt volgens TRC omdat de cultuur in de rechterlijke organisatie niet voldoende “decisie gericht” zou zijn. Ook is er “meer collectiviteit nodig in ambitie, in onderlinge taken, rollen en verantwoordelijkheden en eigenaarschap”. Dit vraagt volgens TRC om een nieuwe verhouding tussen de Raad voor de Rechtspraak, de gerechten en de ICT-organisatie. Ook de “governance” was te complex vormgegeven, met wel vier managementlagen, waarbij de verschillende rollen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden niet duidelijk zouden zijn vastgelegd, met name voor de driehoek Raad, Gerechten en ICT-organisatie. Deze governance zou strakker georganiseerd moeten worden, waarbij glashelder moet zijn wie waarvoor verantwoordelijk is, maar dan ook de bijbehorende bevoegdheden heeft.

In zijn brief van 13 april 2018 liet de Minister van Rechtsbescherming de Tweede Kamer weten dat zijn ministerie “grotere bemoeienis” zal hebben met het proces van digitalisering, dat onderdeel van de bedrijfsvoering van de rechterlijke macht is. Die bemoeienis raakt “op geen enkele manier” aan de onafhankelijkheid van de rechtspraak, aldus met grote stelligheid de minister.

Een interessant rapport en een interessant voornemen van de minister. Maar daarmee zitten de geesten nog niet weer in de fles.

Allereerst rijst de vraag of het wel klopt wat TRC allemaal zegt. Voor het stellen van die vraag bestaat enige aanleiding. Wat betreft het strafrecht merkt het rapport op dat sinds 2014 ongeveer 95% van alle politierechtzaken en nagenoeg 100% van de kantonrechterzaken digitaal worden aangebracht. In 2016 is een start gemaakt met het digitaal aanbrengen van zaken voor de meervoudige kamer. Van dit rechtsgebied wordt dus niet gezegd dat dit net als bij civiel niet is geslaagd. Waarom niet en hoe kan het dat de digitalisering in dat belangrijke en omvangrijke rechtsgebied beter is verlopen? Het antwoord op die niet-onbelangrijke vraag vind je niet in het rapport van TRC.

Volgens mij zit het relatieve succes bij straf hierin dat digitalisering bij straf (Divos geheten) ouder is en oorspronkelijk geen deel uitmaakte van KEI. Dit project is in zijn oorsprong tegen betrekkelijk weinig kosten opgezet door enkele ervaren gerechtssecretarissen van de Rechtbank Rotterdam en vervolgens vanuit de ervaringen bij die rechtbank landelijk stukje bij beetje ‘uitgerold’. Het systeem kwam dus uit de rechtspraktijk, richtte zich op de gebruiker, gegeven het huidige strafprocesrecht.

Het project was niet alleen een stuk bescheidener van opzet maar kwam ook niet van de theoretische tekentafel en was ook niet afhankelijk van de wetgever om een nieuw speelveld te creëren. De ‘scope’ (om in de terminologie van TRC te blijven) was dus beduidend minder groot (en had trouwens al genoeg voeten in de aarde, ik ga het niet idealiseren). Divos werd dus ontwikkeld door vaklui, had een duidelijke focus op het bestaande strafproces en kende geen complexe ‘governance’. Lange tijd functioneerde het LOVS de facto als een soort informele gebruikersgroep.

De digitalisering bij straf heeft zich daarmee tamelijk in de bestuurlijke luwte kunnen ontwikkelen, zonder de vier verstikkende managementlagen waar KEI-civiel en bestuurs kennelijk mee te kampen hadden. Maar ook richtte KEI zich op het complete pallet van het bestuurs- en civiele recht en was het daarbij ook nog eens afhankelijk van een sterke vereenvoudiging van het procesrecht, iets wat eerst nog door de wetgever gerealiseerd moest worden. Anders dan Divos, kwam KEI dus niet van de werkvloer en was daarop ook niet georiënteerd.

Waarom is het belangrijk dit punt te maken? Divos laat namelijk zien dat – anders dan TRC beweert – de huidige besturing van de rechtspraak geen struikelblok hoeft te zijn. Straf laat zien dat het dankzij of ondanks de bestaande structuur wel degelijk mogelijk blijkt succesvol grote IT projecten in de rechtspraak op poten te zetten en tot een werkbaar resultaat te brengen.

Het TRC-advies lijkt daarentegen naar de weg van institutionele oplossingen te wijzen. Haar analyse wijst de structuur als een van de hoofdschuldigen aan. De door haar bepleite “strakke governance” vraagt namelijk om “bijbehorende bevoegdheden”. Waar de rechtspraak vele gerechtsbesturen kent, en maar één Raad voor de Rechtspraak kan daarmee eigenlijk alleen zijn bedoeld dat de Raad die doorzettingsmacht zou moeten krijgen.

Ik vind dat een vermaledijde weg. Ten eerste ‘externaliseert’ het rapport daarmee in zekeren zin de oorzaak van het probleem, die namelijk in een ontoereikende structuur te vinden zou zijn.

Ten tweede kosten institutionele aanpassingen tijd en geld en bedenkelijker is dat deze geenszins garanderen dat nadien “het niveau van taakvolwassenheid” bij de rechtspraak, die thans volgens TRC niet voldoende zou zijn om een dergelijk complex programma te runnen, straks wel op orde zal zijn.

Ten derde, en dat is nog vreemder, heeft de door TRC voorgestane centrale doorzettingsmacht niet zijn oriëntatie op de rechtspraak van alledag. TRC beveelt namelijk aan dat in “de rechterlijke organisatie los gekomen moet worden van de professionele cultuur van afstandelijke onafhankelijkheid en van besluitvorming op basis van volledige informatie”. Wat bedoelen ze daar precies mee? Dat ‘de governance’ zelfstandig en op basis van onvolledige informatie moet gaan bepalen wat goed genoeg is? Ik neem aan dat ze dat niet bedoelen, want dat zou betekenen dat IT de randvoorwaarden zou kunnen bepalen hoe een zitting eruit ziet en verloopt. Of dat rechters desnoods moeten afzien van bepaalde werkwijzen omdat die ‘niet in het systeem passen’.

Via IT kun je veel afdwingen. Bijvoorbeeld dat rechters vanwege rechtseenheid niet mogen afwijken van bouwstenen dan na geautoriseerde aanpassing door Spir-IT. Of dat maar een beperkt aantal mogelijke variaties in zittings-pv’s worden ingeprogrammeerd. Dat soort eenheidsworsten zouden commerciële bedrijven zoals een bank of een verzekeraar, met volledige hiërarchische zeggenschap over hun personeel misschien kunnen kiezen, maar de rechtspraak niet.

Het wordt door sommigen misschien als een handicap ervaren, maar een IT-systeem moet voor rechters werkbaar zijn en beantwoorden aan hun (inderdaad: onafhankelijke) positie in de zittingszaal, waar rechters aan de hand van wet en jurisprudentie hun werk moeten doen. Divos bewijst dat dat het kan. En de deconfiture van KEI laat zien dat het langs de centrale weg tot nu toe niet zo’n succes is.

Anders dan de Minister van Rechtsbescherming veronderstelt, hebben ook toekomstige IT-plannen in de rechtspraak langs deze lijn dus wel degelijk een raakvlak met de onafhankelijkheid van rechters. Zonder deze zittingsbazen reken je buiten de waard. Je kunt dan mooie systemen bouwen die het hopelijk ook doen, maar niet worden gebruikt. Ook niet fraai en ook zonde van het geld. Op welke wijze de minister zijn ‘bemoeienis’ met de IT van de rechtspraak vorm wil geven, vertelt zijn brief overigens niet. Maar weer een ‘stakeholder’ erbij zetten, lijkt mij juist niet de eerste les die uit KEI getrokken had moet worden. KEI lag al te veel aan de ketting.

Het verbouwen van de structuur binnen de rechterlijke organisatie vanwege een mislukt IT-project leidt volgens mij de aandacht af en zo komt het niet tot betere IT-projecten. Als je het rapport leest, dringt vooral de conclusie zich op dat er met KEI te veel hooi op de vork is genomen, te veel tegelijkertijd, waarbij ook nog eens van een nog te ontwikkelen, nog niet bestaande rechtspraktijk werd uitgegaan, met te weinig vrijheid of althans te veel managementlagen. Dat kan in iedere structuur gebeuren, maar dat risico bestaat vooral in hooggereguleerde organisaties.

Eigen aan de rechtspraak is inderdaad de neiging tot degelijkheid, volledigheid, vermijden van onzekerheden, elkaar tegenspreken. Ook is de rechtspraak de laatste jaren naar mijn smaak te voorzichtig met het toelaten van heterogene ontwikkelingen bij de rechtbanken. De rechtspraak koerst op eenheid, maar het streven om met z’n allen zo snel mogelijk door dezelfde deur naar binnen te gaan, is met KEI gesneefd. Waarom KEI niet opknippen in deelprojecten? Laat de rechtbanken met onderdelen experimenteren en kies de beste eruit. Dan was civiel nu al net zo ver geweest als straf, voor een fractie van de kosten.

Behalve straf heb ik nog een voorbeeld. Uit mijn eigen Gemeenschappelijk Hof van Justitie. Dit hof heeft de afgelopen jaren een eigen elektronisch registratiesysteem gebouwd, of beter gezegd onder eigen beheer laten bouwen, óók door Spir-IT, trouwens. Die beslissing was al genomen toen ik hier als bestuurslid aantrad. Ik geef toe dat ik het een dapper besluit vond om als kleine organisatie zonder ervaring daarmee te gaan bouwen. Het systeem heet GEAR, registreert zaken, genereert brieven, stelt zittingen samen, slaat documenten digitaal op en nog veel meer. Uiteraard heeft ook GEAR wat meer tijd en geld gekost dan voorzien en poppen er hier en daar nog wat bugs op. Maar… het werkt en is inmiddels vrijwel volledig ingevoerd. De structuur bestond voornamelijk uit een projectleider van ons hof onder algemene supervisie van het bestuur. Het programmeerwerk gebeurde, als gezegd, door Spir-IT. Niets wat in de verste verte ook maar lijkt op de droomwereld van TRC. Klein als we zijn, hadden we het ook moeilijk strakker kunnen reguleren.

Peter Lemaire
Rechter op Sint Maarten