Het strafrechtelijk tekort versus historische troost en bescheidenheid

Inleiding
Er valt geen krant open te slaan of een treinreis mee te maken en de waarnemer neemt gratis kennis van het tekort in de meest ruime zin van het woord. Er is een tekort aan treinstellen, aan op tijd rijdende treinen, aan geschikte vrienden of collega’s, aan opgeloste misdrijven, vervolgde verdachten, op tijd aangeleverde strafzaken bij de rechter, op tijd opgespoorde veroordeelden om hun straf te laten uitzitten, aan rechters en officieren van justitie en hoog opgeleide rechercheurs, aan schone lucht, aan rechtvaardigheid, aan kerkgangers om de bijkans lege kerken te vullen, aan voldoende zon of juist aan voldoende vrieskou om te kunnen schaatsen, aan geluk, aan schone toiletten in de treinen, aan ellende (oh nee, daarvan is juist een overschot), aan betrouwbare politici en uiteraard aan echte leiders die maar niet willen opstaan om ons naar grazige weiden te leiden. Het wil maar niet lukken met het bereiken van al dat moois waarvan wij dromen en zingen en waarover we ontevreden en scheldend onze gedachten vullen en waardoor we vaak ons stemgedrag bij de verkiezingen laten bepalen.
In beleidstaal is het niet anders. Er is een handhavingstekort, een opsporingstekort, een vervolgingstekort, en zo verder. Er wordt nog maar 7.2 procent van de woninginbraken opgelost en zo verder. Maar de onveiligheid zou zijn afgenomen en we staan nog steeds op de vijfde plaats van de mondiale barometer van gewaardeerde rechtspraak. Meten is weten en dan volgt de weging vanzelf, ja toch, niet dan? De treinen reden ooit ‘slechts’ 80 procent op tijd en de betrokken minister dreigde de NS dat er maatregelen zouden volgen als dit veel te lage percentage niet snel verbeterde. Een jaar later was het geloof ik 85 procent, waarna de beleidsvrouwe kon melden dat er dankzij haar opstelling betere percentages waren bereikt. Mijn soms (te) ironische inborst geeft me het grappige gevoel dat het halen van het stiptheidspercentage er ook de oorzaak van is dat weinig treinen meer wachten op een vertraagde trein die daarop aansluit. Soms rijdt zo’n aansluitende trein voor mijn neus weg. Dat geklaag behelst de ironie dat eigenlijk niemand vertraging wil behalve als het onszelf goed uitkomt. Zou het ook zo gaan in strafrechtelijk Nederland? Wat is er mis met onze ongeluksbarometer en het schrijven over een zoveelste tekort?
Ik zal mijn ouderwetse en eenvoudige antwoord alvast verklappen. We denken te weinig in overschot en zegeningen. Wie deze moraal van het verhaaltje niet meer uitgesponnen wil zien, kan stoppen met verder lezen.[1]

Het menselijk tekort

Ik vang aan met het menselijk tekort. Mensen krenken, beschadigen, bestelen, beliegen, bedreigen en doden elkaar, soms, maar wel zo vaak dat de rechtsorde zoveel mogelijk tegen de kwaadwillende medemens beschermd moet worden. De mens moge dan volgens velen niet kwaad in zichzelf zijn, hij doet wel vaak kwaad en is ook niet altijd gericht op het goede doen, en vaak zijn er krachten in of buiten hem nodig die hem weerhouden kwade neigingen te effectueren. Het strafrecht vormt de kracht buiten de mens, buiten diens eigenrichting, om het kromme gedrag recht te maken of de mens op het rechte pad te houden. Ondanks dat we al honderden jaren met behulp van de Verlichtingsideeën hopen dat we de mens in het gareel kunnen houden lukt dat nog niet optimaal, mede gelet op de grote oorlogen en genocides, maar ook gezien de in Nederland bestaande 850.000 aangiftes van gepleegde misdrijven, waarvan er maar een fractie wordt opgelost. Daarom is er genoeg werk aan de strafrechtelijke winkel. The times they are a changin, zong de Nobelprijswinnaar Bob Dylan, maar dat protestlied was meer ingegeven door zijn jeugdigheid dan door realiteitszin. Sinds mensenheugenis doen mensen verkeerde dingen en het geloof dat we de einder van een hemel op aarde naderen is gevaarlijk. We leven op aarde, er is geen hemel aanstaande, als we niet uitkijken wel een door onszelf nagestreefde hemel die uiteindelijk uitdraait op een catastrofe, zoals de geschiedenis van de mensheid maar al te vaak laat zien. Naarmate we dichter op elkaars lip leven en werken, naarmate de mogelijkheden om misdrijven te plegen inventiever worden, is er strafrecht nodig om de mens zowel tegen zichzelf te beschermen als te beteugelen in zijn kwade gedrag, neigingen en voornemens. Zelfzucht, eigenbelang, opportunisme en de geneigdheid zichzelf te bevoordelen en anderen te benadelen, zijn zwakheden die nooit sluimeren of slapen. Hoe verklaar ik dan de cijfers dat het met de veiligheid beter gaat en mensen zich veiliger voelen? Zolang er nog een gigantisch overschot aan misdrijven op de plank ligt, zolang er nog vele dreigingen zijn uit de onderwereld die omhoog kruipt richting de bovenwereld, zolang er nog 12 miljard per jaar schade is door verkeersgeweld op de Nederlandse wegen, zolang interesseren mij die gepresenteerde en ongewogen cijfers minder. Het menselijk tekort leidt tot veel leed, zowel voor de mens zelf als voor zijn medemens. Ik zal het niet meer meemaken, maar als we de patronen uit de geschiedenis proberen te doorvorsen, dan is een belangrijke vraag over honderd jaar wat ons in 2018 in vredesnaam heeft bezield te menen dat het onze keuzen anders zou vergaan dan de vorige gedurende de laatste paar duizend jaar of waarom we denken dat het met het beteugelen van criminaliteit zoveel beter gaat.

Een andere benadering van het strafrechtelijk tekort
Rapporten van beleidsmakers, toezichthouders en onderzoekers ademen regelmatig dezelfde mantra: het gaat niet goed met de rechtshandhaving: te weinig gezag over de politie, te weinig opgespoord en vervolgd, te trage afhandeling, te weinig goede bejegening van justitiabelen of slachtoffers, te weinig goed gemotiveerde vonnissen of goede uitleg van sepots door het Openbaar Ministerie. Ik neem die kritiek – die ik in de kern ook zelf meermalen heb geuit – serieus maar ook weer niet. Het is serieuze kritiek als het gaat om de richting te beschrijven waarin het publieke domein zich kan proberen te verbeteren. Als de beschouwingen echter zonder context of ontwikkeling worden gepresenteerd als geïsoleerde stand van zaken, dan wacht bij mij regelmatig de kast waar meer van dit soort rapporten een lijdzaam en vrij stoffig bestaan leiden. Is er een ander en verdedigbaar uitgangspunt?

Het kan in de eerste plaats dienstig zijn om de rechtshandhaving, van politie tot rechtspraak te kwalificeren als een perpetuum mobile en te denken in lange lijnen. Wie in lange tijdlijnen denkt neemt in ieder geval het immanente menselijk tekort tot uitgangspunt en rekent zich niet rijk met weidse beleidshorizonten waarlangs de individuele organisatie zich zou bewegen op weg naar een veel beter resultaat.
Het is in de tweede plaats van belang om justitie en rechtvaardigheid niet te snel te plaatsen in de sleutel van een veilige samenleving. Wie dat wel doet zal nu, over een jaar en ook nog over honderd jaar teleurgesteld zijn, maar onderweg wel de rechtsstatelijkheid verloren hebben. In het bijzonder rechtspraak en openbaar ministerie zijn er niet alleen voor de veiligheid. Ze hebben immers een andere rol dan andere actoren in het strafrechtelijk domein. Justitie draait om een continu gevecht om balans, een evenwicht tussen rechtsbescherming (ook tegen de overheid) en instrumentaliteit om de overheidsdoelen te bereiken. Het regeringsdoel van veiligheid kan niet altijd behaald worden met behulp van het Openbaar Ministerie omdat ook het OM overeenkomstig de wettelijke opdracht waakt over strafvorderlijke waarborgen die soms in de weg staan aan een te schielijke veiligheidspolitiek om bijvoorbeeld de positie van slachtoffers te verbeteren zonder enige aandacht voor het evenwicht ten opzichte van de verdachte. Bij een scheefgroei in posities waakt het Openbaar Ministerie volgens de wettelijke taakstelling voor het risico op politieke sturing van het OM. Wie teveel de politieke veiligheidsfocus is toegedaan spreekt over maatschappelijk relevante vonnissen of het strafrecht inzetten voor optimale sancties of unieke remedies. Deze mantra’s zijn enigszins weinigzeggend omdat ze teveel beloven, uitgaan van dezelfde maakbaarheid van de samenleving die de sociaal democraten in de jaren 60 en 70 nog voor ogen stond maar bovenal het perpetuum-mobile-karakter van het strafrecht miskennen. Ook in de jaren negentig of tachtig van de vorige eeuw zal er geen rechter zijn geweest die meende dat hij geen maatschappelijk relevant vonnis had gewezen en ook geen officier van justitie die claimde een slecht effect van zijn vervolgingshandeling voor ogen te hebben. Dat we anno 2018 een andere invulling van de straf voorstaan die meer past bij de problemen van nu is noodzakelijk, we leven ook in een andere tijd, maar we moeten dat niet proberen te verkopen als het betere strafrecht omdat we daarmee ook te weinig respect betonen aan onze voorgangers en evenmin blijk geven van besef dat we op de schouders staan van onze ambtsvoorgangers.

Indien vanuit een iets meer conservatieve blik wordt gekeken naar de scrumsessies van beleidsmakers, waaruit dan een gedroomde visie naar voren komt, die vervolgens zoals de meeste visies ergens in de werkelijkheid stranden, rijst vanzelf de vraag wat dan wel realpolitik zou kunnen zijn. Ik denk dat in het bijzonder het strafrecht moet worden geduid als een mogelijkheid om de samenlevingskwaliteit niet te laten verslechteren. In deze definitie gaat het niet om het streven naar een optimum maar om het bewaken van een minimumstandaard, terwijl tegelijkertijd oplosbare problemen worden gealerteerd en geagendeerd. Veel beleidsvoornemens heb ik vanwege de onhaalbaarheid en onbetaalbaarheid met een zekere ironie de boulevard van gebroken dromen zien bewandelen. Nog voor de helft van de looptijd van een beleidsprogramma waren de makers alweer op weg naar een nieuw strategisch plan, met een al even beperkte houdbaarheid. Dit zal een deel van mijn scepsis verklaren, maar publieke organen, in het bijzonder strafrechtelijke organisaties, willen vermoedelijk niet teveel op een uitvoeringsorganisatie lijken omdat ze niet bevangen zullen willen worden door dromen over hoe hun nieuwe beleid een veilige wereld zou doen ontstaan om vervolgens overmand te worden door teleurstelling dat het beleidsoptimum niet bereikt wordt. Wie wel droomt over een te veraf gelegen beleidsdoel wordt bij teleurstelling immers vaak verleid om het nog voortdurende tekort te wijten aan andere organisaties of het eigen tekort te maskeren.
Aan mijn omschrijving dat het recht er vooral is om de samenleving niet verder te laten verslechteren ontspruit dan ook de gedachte dat we eerst maar eens moeten uitvoeren wat we met elkaar hebben afgesproken voordat we weer een nieuw beleidsplan bedenken of omarmen.
Verder zou het terechte streven naar goede samenwerking met alle bij het recht betrokken organisaties niet moeten worden verward met het versmeltend denken in gezamenlijk optrekken of bevoegdheden uitoefenen. Ik heb samenwerking, zoals die ten opzichte van zorginstanties, zien verkeren in gezamenlijke taal en taakuitoefening, waarna het onderscheidende karakter van bevoegdheden en verantwoordelijkheden was verdwenen. Een Raad voor de Kinderbescherming heeft andere taken en doelen dan de politie, de officier van justitie of de rechter. Te veel gezamenlijk optrekken decimeert het onderscheidende karakter. De amorfe werkbijeenkomsten en uitkomsten maken vervolgens dat iedereen aan dezelfde zogeheten publieke schandpaallat staat genageld. Want als het aantal door huiselijk geweld gedode kinderen stijgt is het niet zo dat bijvoorbeeld het Openbaar Ministerie daarvoor verantwoordelijk is. Beleidsdoelen, zeker gezamenlijke ketendoelen, leiden immer tot afrekening, zeker in de hedendaagse cultuur. Het is daarom van belang om de verantwoordelijkheidsverdeling te benadrukken vanuit de fundamenteel andere rol van rechtspraak en Openbaar Ministerie, vanuit de noodzaak elkaar scherp te houden en omdat eigenlijk voor alle organisaties binnen de strafrechtsketen geldt dat er op hun kerntaken vooral kritiek bestaat, hetgeen de vraag oproept of de energie niet ook of zelfs vooral moet worden gericht op het optimaliseren van de eigen kerntaken dan een versterking van de samenwerking als deze een gerichtheid op de eigen prestaties alleen maar lastiger maakt.
Nota bene: ik stel de samenwerking zelf niet ter discussie, anno 2018 kan een thema niet verder worden ontwikkeld zonder samenwerking. Maar we komen verder als we de te amorfe versmeltingsvormen tegengaan, investeren in eigen vakmanschap en bewustzijn op de eigen expertise en eigenstandige rol die we jegens belendende organisaties hebben te vervullen.

Het organisatorisch tekort
In het verleden heb ik me vaak uitgelaten over wat de rechtspraak, in het bijzonder de rechter, zelf zou kunnen doen om de behandeling van een rechtszaak te bespoedigen. In het publieke domein worden organisatiebureaus binnen gefietst, maar ik zou het liefst organisatieschema’s, kleurenpijltjes, organogrammen en nog zo wat aan modern gedoe of iets dat voor visie moet doorgaan ingewisseld willen zien voor meer behoudzucht rond het strafrecht en een zekere afstandelijkheid rond het politieke beleid. Als een regeerakkoord met spoed een nieuw idee lanceert dat daarna met spoed tot wetgeving moet leiden reageert de rechterlijke macht met een zekere behoedzaamheid omdat wetten en het bijbehorende systeem nu eenmaal met het oog op berekenbaarheid en voorzienbaarheid langer mee moeten dan de politieke beleving van een voorbijgaand kabinet.

Een reserve bij mijn insteek zou kunnen zijn waar dan de vooruitgang is gebleven. Waar is het nieuwe beleid dat is toegesneden op nieuwe omstandigheden? Ik kom tot vier globale en ongelijksoortige gedachten bij die vraag.
Ten eerste ontken ik niet het haalbaar verbeteren van het organisatorisch tekort. Elke organisatie zou efficiënter kunnen werken. Gedurende de laatste jaren echter zijn veel vanuit de top gelanceerde organisatieplannen gesneefd omdat de plannen voor de werkvloer te weinig werkbaar bleken te zijn. Een vermijdbaar organisatorisch tekort kan vermoedelijk beter gelenigd worden met kleinschalige verbeteringen.
Ten tweede blijkt uit bovenstaande opmerkingen dat organisaties niet te dicht op elkaar moeten samenwerken om eigenheid en gescheiden verantwoordelijkheden en bevoegdheden te onderscheiden en te behouden. Dit betekent dat er ook kan en zelfs moet worden geschuurd om elkaar scherp te houden. Wie te dicht op elkaar werkt gaat elkaar ook ontzien en wordt te lief, terwijl de in het geding zijnde en soms botsende belangen een zekere scherpte verlangen om de (eigen) aanpak verder te brengen.
Ten derde kan er meer toezicht worden uitgeoefend op het eigen functioneren. Toezicht, transparantie en verantwoording zijn in hoog tempo belangrijke en onomkeerbare thema’s geworden in het bankwezen, het onderwijs, de zorg en dus ook in de rechtspraktijk. Gelet op mijn eerdere uitlatingen dat publieke organisaties eerst maar eens de plannen moeten uitvoeren die we ooit hebben gemaakt, zullen we de basis van ons werk moeten proberen te stutten met verbeteringen. Dat is al een majeure taak op zich die niet altijd plezant is omdat het soms om noeste monnikenarbeid gaat om intern helder te krijgen of de zorg, het onderwijs, de strafvorderlijke praktijk, aan basale kwaliteitsminima voldoet. Ook majeur omdat toezicht al snel kan vervallen in controle en afrekenen. Controle en cijfermatige metingen dragen veel risico in zich mee die veel toezicht op voorhand op achterstand zet. Dat is de dood in de pot. Het is dus een moeilijke overheidstaak om op een lichtvoetige en een niet hardhandige wijze de eigen organisatieonderdelen te spiegelen aan de landelijke wetten, regels en afspraken, op een wijze die de professionals zelf aanzet tot verbeteringen.
Ten vierde ontken ik ook niet de technische vooruitgang die vaak revolutionair is te noemen. De mensheid heeft per eeuw een enorm innovatievermogen laten zien, maar dan in het bijzonder in technische zin. We kunnen ons leven niet meer voorstellen zonder koelkast, warm water, elektriciteit, internet en zo verder. Ik laat het kwade dat met elektriciteit en internet kan worden aangericht even rusten, het gaat me in deze bijdrage vooral om de technische vooruitgang als zodanig. Of de menselijke, bestuurlijke en organisatorische vooruitgang even groot te noemen is als de technische valt te betwijfelen. Als de vooruitgang op die terreinen niet direct aangetoond kan worden is er echter nog niet direct sprake van een moedeloos makend tekort dat ons moet terneerslaan. Dit tekort gaat hand in hand met een zekere troost.

De beleidsmatige troost van het tekort
Er wordt zolang ik me herinner gesproken over leiderschap, er worden leiderschapsdagen georganiseerd waarop de leidinggevenden kwetsbaarheid moeten tonen en uitgedaagd worden om betere verbindingen te leggen met zichzelf en degenen aan wie leiding gegeven wordt. Leiding geven hangt echter samen met de koers van de organisatie. Als een organisatie alle publieksdoelen in zich probeert te verenigen is het ook niet zo gek dat leidinggevenden een vrijblijvende taal bezigen die de werkvloer schuwer en meer anti management maakt.
Het zou winst zijn als we vaker het menselijk, strafrechtelijk en organisatorisch tekort tot uitgangspunt van ons gewenste leiderschap maken. Het temperen van verwachtingen, aansluitend bij het besef dat de mens in het eigen bestaan ook maar betrekkelijke ontwikkelingen doormaakt, schept leiderschap van de beste soort.[2]
Zowel het mensdom als de individuele mens en organisaties zijn onderhorig aan beperkingen, schaarste, tekortkomingen en een niet optimale gerichtheid op het algemene belang. In dat besef schuilt troost omdat we niet meer kunnen doen dan ons inspannen en van die inspanningen zal een substantieel deel mislukken. Indien we zonder al te veel scherpte naar anderen en van de weeromstuit ook naar ons eigen werk en inzet omzien kan er een soort universele solidariteit ontstaan. Hoop is vaak de motor geweest voor verandering, nieuw beleid of nieuwe wetgeving. In een tijd waarin veel overheidsinzet scherp onder het vergrootglas ligt is het echter van groot belang om de hoop ietwat aan banden te leggen en te flankeren met het besef dat de maakbaarheid van mens en samenleving beperkt is, we nog heel lang zullen leven met criminaliteit en ernstig onrecht, dat de strafrechtelijke bijdrage daaraan beperkt is en tenslotte dat veranderingen het meest succesvol zijn als de individuele burger zelf waakzaam is en het eigen gedrag zuiver houdt. Een dergelijk leiderschap heeft geen glossy jaarplannen of zelfgenoegzame terugblikken nodig, maar is gebaat met de soberheid van Drees, de bescheidenheid van een overheidsdienaar en keert zich af van zogenaamde toekomstvisies die op luchtfietserij lijken.
De overheid die de teleurstellingen van burgers, van het kiezersvolk, wil beteugelen, al was het maar vanuit de opportunistische vrees niet herkozen te worden, zou er alles aan moeten doen minder te beloven en het algemene alsmede het eigen tekort(schietende beleid) te framen als een beweging op weg naar een iets meer bijgestelde balans ten opzichte van het vorige beleid.
Realistisch leiderschap houdt voor mij in dat beïnvloedbare tekorten bespreekbaar worden gemaakt op een wijze die leidt tot een balans tussen betaalbare en haalbare vooruitgang.

Uitleiding. De troost van historisch besef
De beste aanval op naïef vooruitgangsgeloof bestaat uit het geloofwaardig tellen en vieren van de zegeningen en vooruitgang.[3] Als de kern van mijn betoog nog positiever moet worden geformuleerd: een tekort laat groeipotentieel zien (en nu hoort er een smiley te volgen). Het is niet voor niets dat de bescheidenheid van het vroegere kabinet De Jong op zoveel historische waardering kan rekenen: het beloofde weinig en presteerde in wetgeving en andere voornemens des te meer.
Terug naar Bob Dylan: de tijden zijn wél veranderd. Wie omziet naar de honger en naar de fabrieksellende in de negentiende eeuw weet dat er veel is om dankbaar voor te zijn. Wie omziet naar de elitaire samenstelling van de rechterlijke macht begin vorige eeuw kan erkentelijk zijn voor de meer representatieve samenstelling. Wie de geslotenheid van overheidsbeslissingen, waaronder die van de staatsmacht, van een eeuw geleden beziet, kan voluit trots zijn op de grote veranderingen. Maar deze en vele andere veranderingen zijn langs lijnen van geleidelijkheid tot stand gekomen, soms met bloed, zweet en tranen bevochten, maar hebben desondanks de onvrede van veel burgers en de niet te stillen honger naar nog graziger weiden niet verminderd. Historisch besef vind ik een grote troost opleveren en staat haaks op dat generieke onbehagen van de burger. Onbehagen dat niet verschilt van duizenden jaren geleden. Beleidsmakers en overheidsdienaren zouden om die reden meer het tekort centraal moeten stellen, niet om hijgerig nog veel meer te beloven maar om verwachtingen van veel burgers te temperen en zelfbewust de mogelijk kleine verbeteringen langs lange lijnen van geleidelijkheid als de best mogelijke vooruitgang te presenteren. Een dergelijke – opvoedende – presentatie voorkomt een beroerd zelfbeeld en schept een realistische blik op de toekomst van wat in ieder geval het strafrecht vermag.

Rinus Otte
Hoogleraar Organisatie rechtspleging RUG en lid van het College van Procureurs-Generaal Openbaar Ministerie

Voetnoten:
[1] Deze bijdrage is niet primair geschreven vanuit of over het Openbaar Ministerie en evenmin vanuit of over individuele artsen, rechters, officieren van justitie en andere publieke beroepsbeoefenaren. Vanuit het systeemdenken probeer ik lijnen te leggen die niet per definitie een op een vertaald kunnen worden in het handelen van alledag, waarin door vele overheidsdienaren zeer hard en vaak creatief werk wordt afgeleverd.
[2] De rechtsstaat is niet in crisis, al het getob over de rechtsstaat hoort erbij, een zorgeloos bezit van de rechtsstaat zou pas een absurditeit zijn. Zie De rechtsstaat is een rustig bezit, NJB 2012, blz. 263-268: “slechts het besef dat magistraten en watchers van het recht strompelaars zijn, kan leiden tot enige solidariteit met de medemens, maar met de makers van het recht en leidt tot vermindering van valse hoop en mistige idealen. De idee van de onvolmaakte mens en rechter levert meer garanties voor wetenschappelijke, politieke en juridische vooruitgang van een leef- en werkgemeenschap dan verschillende varianten van vooruitgangsgeloof”.
[3] Zie Steven Pinker, Enlightenment Now: The case for Reason, Science, Humanism en Progress, Penquin books 2018. We hoeven met Pinker niet in zak en as door de straten te gaan, memorerend hoe beroerd we het gedaan hebben. Er is vaak significante vooruitgang en die mag en moet benoemd worden. Zelfkwelling is verkeerd.