Goede tijden, slechte tijden in de strafrechtketen

Door Jeroen de Ridder

In het regeerakkoord van 2017 staat in één zinnetje dat het kabinet voornemens is “de aangiftebereidheid te vergroten, het ophelderingspercentage te verhogen en de doorlooptijden in te korten”. Met andere woorden, meer mensen moeten als zij slachtoffer worden van een strafbaar feit hiervan aangifte doen, waarna de politie vervolgens meer verdachten van deze delicten in de kraag vat dan dat zij nu doet. Vervolgens moeten het OM en Rechtspraak, met ondersteuning en hulp van collega-organisaties als de Reclassering, het NIFP of NFI, de zaak sneller afdoen dan nu het geval is.

Over aangiftebereidheid en ophelderingspercentage is veel te zeggen, maar ik beperk mij tot het voornemen om de doorlooptijd in te korten. Wat zegt dit? Mijn interpretatie van het voornemen is dat de doorlooptijden in het strafrecht niet voldoen aan datgeen de maatschappij vandaag de dag mag verwachten van de organisaties binnen de strafrechtketen. Nu zijn er veel voorbeelden uit de praktijk die dat direct bevestigen. Niet lang geleden, in december 2017, verscheen in het dagblad van het Noorden een artikel dat aan duidelijkheid niets te wensen overlaat: “Verdachten krijgen lagere straffen door trage rechtsgang!”. Hoewel cijfers ontbreken weet de krant te melden dat een groot aantal veroordeelden (zeker tientallen die voor de meervoudige kamer moeten verschijnen) een korting heeft gekregen op hun straf omdat de behandeling van hun zaak te lang op liet wachten. De oorzaak blijft in het artikel in het midden, omdat de betrokken organisaties dit niet registreren. Te late aanlevering door het OM, een gebrek aan zittingscapaciteit en rapportages die niet op tijd klaar zijn, ze worden allemaal genoemd. Een ander voorbeeld: de PG bij de Hoge Raad komt in zijn onderzoek “Beproefd Verzet” tot de conclusie dat sprake is van “dramatische doorlooptijden in verzetsprocedure tegen OM-strafbeschikking”. In meer dan 75 procent van de zaken wordt de redelijke termijn van 2 jaar overschreden. Als een burger het niet eens is met de strafbeschikking, om wat voor reden dan ook, is het aan het OM om het dossier voor te leggen aan de rechter. Dat lukt volgens de PG bij de Hoge Raad dus maar zelden binnen een redelijke termijn. Wetende dat het hier gaat om relatief eenvoudige delicten, zoals overlastdelicten of rijden onder invloed, maakt de constatering urgent. Een laatste voorbeeld; in de monitor “Georganiseerde criminaliteit” constateren de onderzoekers op basis van de bestudering van enkele honderden strafdossiers dat in hoger beroep gaan een verdachte van zware criminaliteit een gevangenisstraf oplevert die gemiddeld twee jaar lager is dan in eerste aanleg werd geëist. Dat verschil voeren zij terug op deelvrijspraken, maar ook op de lange doorlooptijden bij de behandeling van deze strafzaken. De onderzoekers pleiten dan ook voor “incentives in het strafrechtelijk systeem om alle procespartijen belang te geven bij een snelle afdoening”.

Maar is het echt allemaal kommer en kwel? In een eerdere blog constateerde Dato Steenhuis dat sinds enkele jaren niet meer gerapporteerd wordt over doorlooptijden in het statistisch jaarboek C&R. Dus hoe snel worden de strafzaken door het OM en de Rechtspraak in Nederland dan afgedaan? Allereerst de behandelduur van de eenvoudige misdrijven; 83% van alle verdachten van een eenvoudig feit als rijden onder invloed of een eenvoudige diefstal was in 2017 binnen 90 dagen op de hoogte van de beslissing van het OM. De zaken die via de rechter zijn afgedaan kennen een langere behandeltijd, maar toch werd in 65% van de zaken binnen 180 dagen een vonnis uitgesproken. Interventiezaken, zoals mishandeling, inbraak of bedreiging kennen gemiddeld een iets langere doorlooptijd; 72% van alle verdachten was binnen 90 dagen op de hoogte van de beslissing van het OM en 68% van de zaken die voor de rechter kwamen werd binnen 6 maanden afgerond. De doorlooptijden in zwaardere zaken zijn uiteraard langer en zoals al bleek uit de monitor “Georganiseerde criminaliteit”, de behandeltijd van een ondermijningszaak is lang! Deze zaken duurden in 2017 gemiddeld 586 dagen (een jaar en 8 maanden) van instroom tot een eindvonnis bij de rechtbank. Als de verdachte of de officier in hoger beroep loopt de doorlooptijd van een ondermijningszaak snel op tot maar liefst 5 jaar!

Dat wetende, is het goed om stil te staan bij wat het betekent om de doorlooptijden te verkorten. Het betekent uiteindelijk dat het accent meer komt te liggen op de snelheid waarmee de zaak wordt beoordeeld en afgehandeld. Maar snelheid en zorgvuldigheid staan regelmatig op gespannen voet met elkaar, zeker in de strafrechtspleging. Want wat willen we als burger van Nederland uiteindelijk liever? Een snel besluit of een goed besluit?

In dat kader is het boeiend om het evaluatierapport van het Pompe-instituut van de ZSM-aanpak uit 2016 te bestuderen. De onderzoekers constateren dat constant sprake is van “balancing act” tussen snelheid en zorgvuldigheid. De aanpak die werd geïntroduceerd in 2011 en ongeveer in 2014 landelijk is ingevoerd, had bij aanvang tot doel dat binnen 6 uur een verdachte op de hoogte was van de afdoening van zijn of haar strafzaak. Dat lukte wonderwel. Onder het motto Zo Spoedig, Simpel en Slim Mogelijk introduceerde men op 6 locaties een nieuwe en versnelde wijze van afdoening voor strafzaken. Maar al snel leidde de nadruk op snelheid tot kritiek, vooral van de strafrechtadvocatuur. De snelheid van werken zette de juridische bijstand van de verdachte onder druk. Als gevolg van deze kritiek werd de mogelijkheid om direct een strafbeschikking te betalen stopgezet. Maar ook binnen het OM waren tegengeluiden hoorbaar en bestond de overtuiging dat de nadruk op snelheid leidde tot een te oppervlakkige beoordeling van de zaak, waarbij essentiële factoren buiten beschouwing werden gelaten. In reactie daarop verschoof de aandacht stapsgewijs van snel naar zorgvuldig, waarbij heden ten dage in de afdoeningsbeslissing veel meer recht wordt gedaan aan de persoonlijke omstandigheden van de verdachte en het slachtoffer. Maar maatwerk kost tijd en capaciteit. En zo veranderde de “S” in ZSM van Spoedig naar Samenlevingsgericht en liep uiteindelijk de doorlooptijd van de ZSM-zaak op.

Een ander effect dat zich als gevolg van de ZSM-aanpak manifesteerde, was dat dat de gerichte aandacht en focus voor de ZSM-zaken leidde tot een verdringingseffect bij niet-ZSM-zaken. ZSM als fast lane leidde tot filevorming bij de niet-ZSM-zaak. De gang naar de politierechter voor zaken die niet via niet ZSM-loket werden aangeboden duurt nog steeds aanzienlijk langer. Met als cynische consequentie dat de gemiddelde doorlooptijden van de interventiezaken, dus ZSM-zaken en niet-ZSM-zaken, nauwelijks is teruggelopen. Extra snelheid bij de één leidt tot een vertraging bij de ander. De vraag is wat te prefereren valt vanuit het oogpunt van zorgvuldigheid.

Meer in het algemeen is in de laatste jaren een ontwikkeling gaande in de strafrechtspleging die op zijn minst de snelheid van behandeling niet bevordert. Een goed voorbeeld is de veel steviger positie van het slachtoffer in het proces. De aandacht die heden ten dage aan het slachtoffer wordt besteed is onvergelijkbaar met een aantal jaren geleden. Daar waar nog geen 20 jaar geleden het slachtoffer zich tevreden moest stellen met een korte brief waarin de OvJ zijn beslissing meedeelde en afsloot dat hiermee de correspondentie met het slachtoffer was beëindigd, is er nu begeleiding, worden slachtoffergesprekken georganiseerd en heeft het slachtoffer in een brede range aan delicten spreekrecht tijdens de zitting. Terecht! Maar het helpt niet om de snelheid te verhogen. Want dat spreekrecht kost zittingstijd, waardoor uiteindelijk per zitting minder zaken kunnen worden behandeld.

Over zittingen gesproken, in 2016 heeft de Rechtspraak een professionele standaard voor de strafsector ingevoerd. Deze standaard is door de rechters zelf bepleit, omdat zij door allerlei ontwikkelingen, zoals meer buitenlands sprekende verdachten, meer digitale bewijsmiddelen, meer getuigen, vaker ontkennende verdachten, constateerden dat zij meer tijd nodig hadden voor de behandeling van een strafzaak op zitting. Tegelijkertijd werd een normtijd voor de duur van een meervoudige kamerzitting of een zitting van de politierechter voor het hele land vastgesteld. Dit leidde in enkele arrondissementen tot een flinke teruggang van de zittingsduur. Alles om te zorgen dat de behandeling op zitting zorgvuldig plaatsvindt. Dit heeft echter als gevolg dat per zitting minder zaken behandeld worden en dat, om het zelfde aantal zaken te behandelen, meer zittingen nodig zijn. Kortom, het argument van de rechter om meer aandacht te besteden aan de individuele strafzaak, heeft ontegenzeggelijk een vertragende werking op de doorloopsnelheid.

Meer fundamenteel kan men de vraag stellen, moet het echt sneller? Stel dat zorgvuldigheid en snelheid goed gecombineerd zijn, leidt dit altijd tot een wenselijk resultaat? Wat bijvoorbeeld opvalt, is dat het aantal artikel 12 procedures de laatste jaren sterk toeneemt. Sommige hangen de hypothese aan dat dit samenhangt met de snelheid waarmee het OM tot een beslissing komt in ZSM-zaken. Een snelle beslissing kan bij de belanghebbende de indruk wekken dat geen sprake kan zijn van een serieuze afweging. Een andere hypothese; het aantal mensen dat in verzet gaat tegen een strafbeschikking zou in een aantal gevallen, bijvoorbeeld bij mishandeling of wederspannigheid best eens hoger kunnen zijn vanwege het feit dat de verdachte nog “vol zit van emoties”. Is het niet slimmer om iemand een afkoelingsperiode te gunnen waarin de emoties dalen en de verdachte tot een meer logische waardering van zijn situatie komt? En als hij of zij dan in verzet gaat, dan is dat een overdachte in plaats van emotionele beslissing. Die ruimte lijkt er ook te zijn, omdat overtuigend wetenschappelijk bewijs ontbreekt dat sneller straffen meer effect sorteert en leidt tot minder recidive dan straffen die met de reguliere doorlooptijd zijn opgelegd.

Kortom, de verkorting van de doorlooptijd van strafzaken moet geen doel op zich worden, waarbij de professionals, tijdens workshops het hoofd moeten breken hoe alle strafzaken sneller van begin tot einde kunnen worden gebracht. Die kostbare tijd besteden zij beter aan de behandeling van een strafzaak. Verkorting is nodig als de legitimiteit van de strafrechtketen in het geding is. Ik pleit daarom voor een benadering die bijvoorbeeld het onderwijs al jaren kent. De kwaliteit van het onderwijs wordt nauwgezet in de gaten gehouden door de Onderwijsinspectie. Die inspectie heeft voor de toetsing van de kwaliteit een helder en duidelijk kader opgesteld waaraan een school tenminste moet voldoen. Dat kader zit niet vol ambities, maar beschrijft de minimale basiskwaliteit die een school moeten laten zien. Zolang een school voldoet aan de norm blijft de inspectie op afstand. Verbeteracties, projectplannen en het opzetten van allerlei monitorinstrumenten zijn niet nodig, want de school levert prestaties die de maatschappij voldoende vindt. Die prestaties hoeven niet excellent te zijn, maar het deugt. Uiteraard staat het de school vrij om eigen ambities te formuleren, of zelfs te streven naar het predicaat “excellente school”, maar dat is een interne en geen externe drijfveer.

Nu normen ontbreken, kan iedereen vrijelijk oordelen vellen over de lengte van de doorlooptijden in de strafrechtketen. Dus waarom formuleren we niet eerst het basiskader en leggen we de minimale prestaties vast? We kunnen prima beargumenteren waarom zware en complexe strafzaken meer tijd nodig hebben dan eenvoudige strafzaken. Maar wanneer de strafoplegging wordt beïnvloed door de duur van het strafproces, dan gaan we mogelijk een grens over die maatschappelijk niet is uit te leggen en komt de legitimiteit van de strafrechtketen in het geding. Dus, wanneer is de “dienstverlening” van de strafrechtketen goed genoeg gegeven het doel van de strafrechtstoepassing? Is het erg dat een verdachte van eenvoudige mishandeling 200 dagen na de daad zijn vonnis hoort? Of moet dat -om wat voor reden dan ook – 120 dagen zijn? Die discussie moet eerst gevoerd worden. Dat neemt niet weg dat er zonder meer zaakstromen zijn waar ook zonder dergelijke normen kan worden vastgesteld dat de doorlooptijden te hoog zijn. Dat hoort hoge prioriteit te hebben (en dat heeft het ook).

Jeroen de Ridder
Analist en adviseur bij het Openbaar Ministerie