De OM-strafbeschikking. Deel 2. Straffen als de rechter is makkelijker gezegd dan gedaan

Mijn vorige bijdrage eindigde ik met de constatering dat de prestaties van de officier van justitie in de strafbeschikkingenpraktijk niet strenger zouden moeten worden beoordeeld dan de prestaties van de officier van justitie in de dagvaardingspraktijk en van de strafrechter. Dat de officier van justitie die een strafbeschikking oplegt rechterlijke kwaliteit moet leveren volgt uit de bedoeling van de wetgever. Die bedoeling komt erop neer dat het openbaar ministerie wat schuld- en strafvaststelling betreft een rechterlijk niveau dient te halen met een rechterlijke gerichtheid. In procedurele zin moet een eigen ‘staande’ procedure gevolgd worden die slechts aan minimale randvoorwaarden voldoet om het rechterlijk niveau en de rechterlijke gerichtheid te borgen. In deze bijdrage wil ik het vooral hebben over de rechterlijke gerichtheid ten aanzien van de straftoemeting. Daarbij put ik wederom op het door mij verrichte onderzoek met betrekking tot de OM-strafbeschikking dat onlangs verscheen.

Die rechterlijke gerichtheid op het gebied van de straftoemeting kent een principiële en een praktische achtergrond. De principiële is de hierboven reeds aangehaalde opdracht aan de officier van justitie om rechterlijke kwaliteit te leveren. De praktische kant is dat met de strafbeschikking ook ontlasting werd beoogd van de strafrechter. Een van de manieren om de strafrechter te ontlasten is om ervoor te zorgen dat er niet louter verzet wordt ingesteld om daarmee een lagere straf te realiseren. Daarbij spelen de doorlooptijden uiteraard een belangrijke rol, maar als die zijn teruggedrongen, kan het vanuit de gedachte de rechter te ontlasten raadzaam zijn om de straf in de strafbeschikking te laten aansluiten bij de rechterlijke straftoemeting en wellicht om daarop een korting te verlenen.

In de wetsgeschiedenis is deze koppeling tussen strafeis en doelmatigheidswinst duidelijk terug te vinden. Zo valt in de Memorie van Antwoord behorende bij de behandeling van de Wet OM-afdoening in de Eerste Kamer het volgende te lezen: ‘Net als thans bij de transactie het geval is, zal ernaar worden gestreefd onnodige belasting van de strafrechter te voorkomen door na gedaan verzet ter terechtzitting in beginsel, en conform de richtlijnen van het openbaar ministerie, een hogere straf te vorderen dan bij strafbeschikking werd opgelegd’.[1] De bedoeling en verwachting van de wetgever was evident: afdoening met een strafbeschikking dient een korting op te leveren en de verwachting was dat daarmee de strafrechter zou kunnen worden ontlast. De aanbeveling van de procureur-generaal bij de Hoge Raad aan het openbaar ministerie om het bepalen van de straf meer dan nu het geval is te richten op het straftoemetingsbeleid van de rechter is in lijn hiermee. Ook de procureur-generaal verwacht dat dit als mogelijk effect heeft dat minder vaak verzet wordt gedaan. Hij komt tot deze conclusie onder meer op basis van een groepsinterview met rechters en observaties van terechtzittingen. Het College van procureurs-generaal heeft aangekondigd te gaan onderzoeken of aanpassing van de straftoemeting bij het uitvaardigen van de strafbeschikking een zinvolle en verantwoorde bijdrage zou leveren aan het terugdringen van de aantallen zaken waarin verzet wordt ingesteld.[2]

Het straffen overeenkomstig de rechterlijke straftoemeting is echter makkelijker gezegd dan gedaan. Natuurlijk komen in dit verband de oriëntatiepunten voor de rechterlijke straftoemeting in beeld daar die een beschrijving zouden opleveren van de wijze waarop door rechters gestraft wordt. Dit is echter niet onproblematisch. Een van de problemen is dat bij sommige verkeerszaken de oriëntatiepunten voor de rechterlijke straftoemeting een straf voorschrijven die niet bij wijze van strafbeschikking kan worden opgelegd (voorwaardelijke ontheffing van de rijbevoegdheid). De officier van justitie kan dan de oriëntatiepunten niet volgen. Belangrijker is dat het volgen van de oriëntatiepunten, waarin wel een straf in overweging wordt gegeven die de officier van justitie op kan leggen, niet de beoogde strafkorting oplevert ten opzichte van de OM-richtlijnen. Bij in de strafbeschikkingenpraktijk veel voorkomende delicten wijken de richtlijnen van het openbaar ministerie namelijk nauwelijks van de oriëntatiepunten af. Een uitzondering vormt de strafverhoging bij bepaalde strafverzwarende omstandigheden bij bedreiging en mishandeling.

Wanneer we ervan uitgaan dat de straf in de strafbeschikking gebaseerd is op de OM-richtlijnen en rechters de straf in de strafbeschikkingen te hoog vinden, dan vormt dat een sterke aanwijzing dat rechters niet alleen structureel lager straffen dan de OM-richtlijnen maar ook lager dan de ‘eigen’ oriëntatiepunten. Of beter gezegd: dat rechters de eigen oriëntatiepunten ook van een te hoge straf uit vinden gaan. Al eerder heb ik aarzelingen uitgesproken over het beschrijvend karakter van de oriëntatiepunten. Die stelling valt slechts argumentatief te onderbouwen omdat er onderzoek ontbreekt naar de daadwerkelijke straftoemeting van de strafrechter ten aanzien van bepaalde veelvoorkomende delicten. De strafbeschikkingenpraktijk zou er dan ook veel baat bij hebben wanneer de rechtspraak voornoemde twijfels over het beschrijvend karakter van de oriëntatiepunten wegneemt en de stelling ontkracht dat de oriëntatiepunten geen adequate beschrijving van de straftoemeting opleveren dan wel (als de stelling klopt dat de beschrijving niet adequaat is) empirisch onderzoek laat verrichten naar hoe strafrechters straffen toemeten. Dat zou voor het openbaar ministerie de mogelijkheid bieden om zijn straftoemetingsbeleid ten aanzien van de strafbeschikkingen preciezer te doen aansluiten op de rechterlijke straftoemetingspraktijk. Een dergelijke benadering zou overigens constructiever zijn dan de benadering die de rechtspraak thans ten aanzien van de strafbeschikking lijkt te volgen, namelijk het als een zorgelijke ontwikkeling aanmerken dat meer zaken buitengerechtelijk worden afgedaan.[3] Bij de bedoeling van de wetgever sluit veel beter aan om het openbaar ministerie in staat te stellen rechterlijke kwaliteit te leveren. Daarmee wordt en passant ook een ontlasting gecreëerd voor de rechtspraak, hetgeen mij winst lijkt te noemen zo lang als de rechtspraak nog gewag maakt van tekorten. Het meest ideaal zou zijn om precies zicht te krijgen op de rechterlijke straftoemeting. Totdat daarover meer duidelijkheid bestaat, zit er voor het openbaar ministerie niets anders op dan een iets minder precieze weg te volgen en een korting te verlenen op de OM-richtlijnen en de oriëntatiepunten (die naar inhoud grotendeels als gezegd van hetzelfde laken een pak zijn).

Vanwege de overlap tussen oriëntatiepunten en OM-richtlijnen lijkt het weinig zin te hebben om in de strafbeschikking te straffen zoals dat in de oriëntatiepunten is voorgeschreven. Het voorgaande doet sterk vermoeden dat de rechter de oriëntatiepunten als een soort eigen strafmaximum hanteert en vervolgens in het licht van de gebleken persoonlijke omstandigheden en het tijdsverloop daaronder gaat zitten. Wanneer in de strafbeschikking desondanks de oriëntatiepunten als uitgangspunt worden genomen, staat er nog steeds een bonus op verzet wanneer rechters lager straffen. Tegelijkertijd valt er ook wel wat te zeggen om de oriëntatiepunten wel te volgen. Dat is formeel immers hoe er volgens de rechtspraak door rechters gestraft wordt en waarom zou het openbaar ministerie daarvan afwijken? Wanneer die weg gekozen wordt, zal de toekomst uitwijzen of dit formele kader ook de werkelijkheid representeert. Wanneer over een paar jaar verzet nog steeds wordt gezien als een risicoloze bonusoperatie, dan hebben we zekerheid over de vraag naar het beschrijvende karakter van de oriëntatiepunten. Een alternatief zou zijn om als openbaar ministerie in overleg te treden met de balie over de straftoemeting van veel voorkomende delicten. De balie zou goed kunnen aangeven bij welke straffen verzet niet langer een risicoloze onderneming is. Bij een dergelijk overleg hebben beide ‘procespartijen’ wat te winnen. De balie zal immers niet tegen lagere straffen zijn, terwijl het openbaar ministerie aldus meer kans heeft tot een op de rechterlijke straftoemeting gebaseerde straftoemeting te komen en de rechter daadwerkelijk te ontlasten. Een dergelijk buitengerechtelijk overleg valt vanuit de bedoeling van de wetgever meer dan te rechtvaardigen. Bovendien gaat het in de strafbeschikkingenpraktijk om de lichtere zaken waarbij voor mij toch lastig een principieel probleem valt te zien wanneer (om het met een fictief voorbeeld te illustreren) de straf op een bepaald delict op €300 wordt gesteld wanneer een strafbeschikking wordt opgelegd omdat de oriëntatiepunten en de OM-richtlijnen €400 voorschrijven en de balie ervan overtuigd is dat rechters doorgaans uitkomen op €350.

Bij dit alles is het goed om te realiseren dat het systeem dat de wetgever voor ogen had alleen werkt wanneer de officier van justitie ter zitting en de rechter in verzet ook naar dat systeem handelen. Eigenlijk op een manier zoals dat vroeger bij de transactie gebruikelijk was. Dat betekent dat wanneer bij het uitvaardigen van de strafbeschikking de straf wordt gebaseerd op de rechterlijke straftoemeting, geen lagere straf moet worden geëist en opgelegd, enkel en alleen omdat verzet is ingesteld en bij de rechter dat verzet wordt toegelicht. Vanuit de gedachte van de wetgever zou verhoging na verzet slechts achterwege moeten blijven indien tijdig verzetsgronden zijn ingediend. Op die manier kan worden gerealiseerd dat het openbaar ministerie, wanneer de verzetsgronden daar aanleiding toe geven, een andere beslissing kan nemen vooraleer de rechter bij de zaak moet worden betrokken. Wanneer de straftoemeting bij strafbeschikkingen zich zou richten op de rechterlijke straftoemeting (en daarop een korting zou worden verleend) wordt niet alleen de rechterlijke gerichtheid benadrukt maar ook een beloning gerealiseerd voor diegene die berust in de strafbeschikking dan wel tijdig zijn bezwaren kenbaar maakt en daarmee het strafrechtelijk apparaat niet onnodig belast. Daarbij past het minder om als officier van justitie of als rechter ter zitting een hand over het hart te strijken omdat de verdachte toch al die moeite heeft gedaan om ter zitting te verschijnen. Het streven om ter zitting maatwerk te leveren teneinde de verdachte tegemoet te komen, om hoger beroep te voorkomen of vanuit een bepaalde opvatting van de magistratelijke onafhankelijkheid, valt tot op zekere hoogte te begrijpen maar is contraproductief voor de door de wetgever beoogde ontlasting van de rechter.

Ik kom tot de slotsom: de consensus die lijkt te bestaan over het meer bij de rechterlijke straftoemeting laten aansluiten van de strafbeschikking moet zonder meer worden toegejuicht. De wijze waarop dat moet gebeuren is echter niet eenvoudig omdat het zicht op de rechterlijke straftoemeting troebel is. Daarbij hangt het effect van een op rechterlijke leest gestoelde straftoemeting af van de mate waarin op zitting uiteindelijk hoger gerekwireerd en hoger bestraft wordt dan in de strafbeschikking. Zo is de uiteindelijk kwaliteit van de strafbeschikking ook afhankelijk van het zicht dat de rechtspraak biedt op haar straftoemeting en de wil van de rechtspraak om uiteindelijk overeenkomstig de bedoeling van de wetgever niet al te snel lager te straffen dan in de strafbeschikking. Daarbij zou de balie een positieve rol kunnen vervullen door te bezien of samen met het openbaar ministerie kan worden gekomen tot straffen voor de strafbeschikking die advocaten niet meer doen adviseren dat verzet risicoloos is. Het succes van de strafbeschikking is dus niet alleen afhankelijk van het openbaar ministerie. Ook de rechtspraak en de balie hebben daar een rol in te vervullen. En wanneer serieus werk wordt gemaakt van de doorlooptijden, de rechtsbijstand, de schuldvaststelling én de straftoemeting, waarom zou de rechtspraak dan tegen dergelijke snelle conflictafdoening en ontlasting van het rechterlijke apparaat zijn en de balie tegen snelle duidelijkheid voor haar cliënten in een procedure waarin de advocatuur wel betrokken is maar geen openbare berechting hoeft plaats te vinden? Wie het weet mag het zeggen.

Rick Robroek
Universitair docent vakgroep Strafrecht RUG en rechter-plaatsvervanger rechtbank Amsterdam

Deze bijdrage is gebaseerd op R. Robroek, De OM-strafbeschikking (OM-reeks nr. 1), Den Haag: Boom Juridisch 2017 en een deel van de tekst is aan dat onderzoek ontleend.

Voetnoten:
[1] Kamerstukken I 2005-2006, 29 849, nr. C, p. 26 (MvA).
[2] Zie Brief van de minister van Justitie en Veiligheid aan de Tweede Kamer van 27 november 2017 (te raadplegen via https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2017/11/27/tk-reactie-op-rapporten-van-de-procureur-generaal-bij-de-hoge-raad-der-nederlanden).
[3] Zie bijvoorbeeld https://www.rechtspraak.nl/Organisatie-en-contact/Organisatie/Raad-voor-de-rechtspraak/Nieuws/Paginas/Daling-aantal-strafzaken-zorgelijke-ontwikkeling.aspx