De OM-strafbeschikking. Deel 1. Het ontbrekende bewijs van structureel onzorgvuldige schuldvaststellingen

De strafbeschikking is een vorm van strafrechtelijke conflictbeslechting die erg onder druk staat. Aangejaagd door verschillende kritische artikelen en rapporten lijkt de waardering voor de strafbeschikking niet hoog te zijn. Dat kritisch wordt omgezien naar de kwaliteit van de strafbeschikking is zonder meer terecht. Het openbaar ministerie (ik richt me in dit en een volgend blog slechts op de OM-strafbeschikking) heeft daarmee immers de mogelijkheid gekregen om datgene te doen wat tot de introductie van de strafbeschikking in 2008 het exclusieve domein van de strafrechter was: straffen. Bij die mogelijkheid hoort een zware verantwoordelijkheid: die straf is slechts dan gerechtvaardigd indien de officier van justitie tot een schuldvaststelling komt. En daar mogen hoge eisen aan worden gesteld.

Dat de strafbeschikking kritisch wordt bejegend wil echter niet zeggen dat alle kritiek daarop terecht is. In een recent onderzoek kom ik tot de conclusie dat de kritiek terecht is voor zover het de doorlooptijden betreft. Die zijn te hoog. De afdoening kan en moet – net als bij de strafrechter trouwens – sneller. Verder zal het zo zijn – eigenlijk ook net als bij de strafrechter waarschijnlijk – dat er ten aanzien van de schuldvaststelling fouten worden gemaakt. Vanwege de gevolgen voor individuele zaken moet dit te allen tijden worden voorkomen. Deze constatering maakt dat de noodzaak hoog is te voorzien in structurele rechtsbijstand bij het afdoen via een strafbeschikking en dat het positief te vernemen is dat binnen het openbaar ministerie in het kader van het programma Sv OM2020 (in welk kader het genoemde onderzoek door mij is verricht) begonnen is met een verbeterprogramma op het vlak van de strafbeschikking.

In dit en een volgend blog wil ik ingaan op onderdelen van de kritiek die ik moeilijker kan delen. En dat is de vaak gehoorde opvatting dat er structureel iets mis is aan de wijze waarop het openbaar ministerie tot de schuldvaststelling komt en de wijze waarop er in de strafbeschikkingenpraktijk gestraft wordt.

Ik begin met de eerste stellingname en dat doe ik aan de hand van het laatste rapport dat over de strafbeschikking is verschenen en dat is het rapport ‘Beproefd verzet’ dat door de procureur-generaal bij de Hoge Raad is opgesteld in het kader van zijn taak toezicht te houden op het openbaar ministerie.

De procureur-generaal bij de Hoge Raad komt tot de conclusie dat het hoge aantal zaken dat eindigt in een technisch sepot of in een vrijspraak een serieus te nemen indicatie vormt dat onvoldoende zorgvuldig naar het bewijs is gekeken. In het verlengde daarvan komt de procureur-generaal tot de conclusie dat bij de initiële schuldvaststelling indringender naar de betrouwbaarheid van het bewijs moet worden gekeken dan op grond van de bevindingen in ‘Beschikt en Gewogen’ (een eerder rapport van de procureur-generaal in het kader van zijn toezichthoudende taak) kon worden aangenomen en dat het besef dat voor een strafbeschikking een veel indringender bewijsbeoordeling is vereist dan de transactie onvoldoende lijkt te zijn doorgedrongen. Deze kritiek wordt door andere wetenschappers overgenomen en leidt tot een versterkte roep tot terugdringing van de strafbeschikking.[1] De consequentie daarvan zou niet gering zijn en daarom is het goed om naar de onderliggende onderbouwing te kijken van de stelling dat er structureel iets niet deugt.

De deugdelijkheid van die onderbouwing hangt af van de wijze waarop is vastgesteld dat sprake is van ‘hoge aantallen’. Wat opvalt is dat in het rapport van de procureur-generaal veel cijfers te vinden zijn over de wijze waarop over de strafbeschikkingen bij herbeoordeling is geoordeeld evenals over de afdoening door de strafrechter wanneer een strafbeschikking bij de strafrechter terecht komt, maar wie zoekt naar een referentiekader aan de hand waarvan is vastgesteld of die cijfers hoge of lage aantallen vertegenwoordigen, komt bedrogen uit. Wanneer die cijfers echter worden afgezet tegen de cijfers die horen bij afdoening door de strafrechter in gewone dagvaardingszaken en het optreden van het openbaar ministerie in dat verband, dan is het verschil niet groot te noemen. Een aantal voorbeelden.

– Het percentage zaken waarin na het instellen van verzet het openbaar ministerie de strafbeschikking introk, bedroeg 15,2% in ZSM-zaken, 11,2% in arrondissementale zaken, 4% in CVOM-zaken en 33,6% in CJIB zaken. Het gaat hier om alle intrekkingen en dus ook om intrekking ten gevolge van het bekend worden van een nieuw gegeven waarover het openbaar ministerie bij de initiële oplegging niet beschikte. Als echter uit wordt gegaan van de zaken waarin zeker sprake is van een ander oordeel in de herbeoordeling (en het andere oordeel dus niet toegeschreven kan worden aan een nieuw gegeven) bedroegen de intrekkingspercentages 9,6% (ZSM), 5,6% (arrondissementaal), 0,8% (CVOM) en 11,2% (CJIB). In het licht van het percentage vrijspraken in strafzaken (ruim 11% in 2015) zijn het merendeel van de genoemde percentages niet heel hoog te noemen. Dat ligt mogelijk anders voor het percentage intrekkingen in CJIB-zaken. Het hogere percentage lijkt daar echter toegeschreven te kunnen worden aan de destijds gebruikelijke automatische afdoening die ondertussen is afgeschaft. Op basis hiervan kan moeilijk worden volgehouden dat sprake is van structurele onzorgvuldigheden. Daarbij komt dat het percentage waarin de strafbeschikking wordt ingetrokken, telkens ziet op het aandeel intrekkingen ten aanzien van zaken waarin verzet is ingesteld. Het gaat dus reeds bij voorbaat om zaken waarin de verdachte en de officier van justitie het niet eens zijn. Dat geldt voor het percentage vrijspraken in dagvaardingszaken niet. Dat betreft het aandeel vrijspraken ten aanzien van zaken waarin de verdachte en de officier van justitie het ook eens kunnen zijn. Omdat in bovengenoemde berekeningen de strafbeschikkingen buiten beschouwing zijn gelaten die zijn aanvaard, is het goed verklaarbaar wanneer het percentage intrekkingen na herbeoordeling (iets) hoger zou uitvallen. Het gaat immers louter om controversiële zaken. Het voorgaande maakt al met al dat het percentage intrekkingen geen basis biedt voor de conclusie dat sprake is van structurele onzorgvuldigheden.

– Hetzelfde kan worden gesteld ten aanzien van het aandeel zaken waarin de officier van justitie ter zitting een van de strafbeschikking afwijkend standpunt inneemt. Daarover stelt de procureur-generaal dat sprake is van hoge aantallen, zeker als bedacht wordt dat er een herbeoordeling aan vooraf is gegaan, waarin veel strafbeschikkingen worden ingetrokken vanwege een technisch sepot. Over het laatste gedeelte van deze stellingname ging het vorige punt. Afgevraagd kan worden of sprake is van veel technische sepots. Dat plaatst de conclusie dat sprake is van hoge aantallen reeds bij voorbaat in een ander perspectief. Het aantal zaken dat de procureur-generaal verder tot deze conclusie doet uitkomen is als volgt: in de ZSM-zaakstroom werd in 8 van de 79 gevallen waarin de vordering van de officier van justitie bekend was, afgeweken van de schuldvaststelling in de strafbeschikking. In de arrondissementale zaakstroom in 5 van de 67 gevallen (resp. 10% en 7,5%). Daarover merkt de procureur-generaal zelf reeds op dat hier ook gevallen tussen zitten waarin behandeling ter zitting nodig werd geacht om de bewijsvraag te kunnen beantwoorden, sprake was van nieuwe gegevens of van een officier van justitie die zich te meegaand opstelde. Daarbij komt ook hier het selectie-effect (het gaat om zaken waarin de verdachte het niet eens is met de strafbeschikking, zaken waarin consensus bestond blijven wederom buiten beeld). Ten slotte zijn vragen te stellen over de representativiteit van deze cijfers, waardoor nog terughoudender daarmee moet worden omgegaan. In het licht van het percentage vrijspraken over alle strafzaken vallen de genoemde percentages alleszins mee. Kortom, ook hier past de getrokken conclusie niet bij de feitelijke bevindingen.

– Ten slotte geven ook de percentages vrijspraken in verzetzaken weinig aanleiding voor de conclusies die getrokken worden. De percentages waarin in de door de procureur-generaal onderzochte verzetszaken een vrijspraak volgde, bedroeg in de ZSM-zaakstroom 14,4%, in de arrondissementale zaakstroom 11,2% en in de CJIB-zaakstroom 4%. Van de zaken die bij de rechter kwamen, waren de vrijspraakpercentages als volgt: 23% (ZSM), 16,3% (arrondissementaal) en 12,5% (CJIB). Het percentage vrijspraken in alle strafzaken (inclusief dagvaardingszaken) is inderdaad lager (de eerder genoemde 11 %). Ook hier geldt echter dat de vergelijking niet zuiver is omdat bij het aandeel vrijspraken in verzetszaken louter acht wordt geslagen op zaken waarin verdachte en officier van justitie het niet eens zijn. Dat betekent dat er meer gevallen zullen zijn waarin de bewijsbaarheid van het feit betwist wordt dan in dagvaardingszaken. Een zuiverder vergelijking zou zijn tussen de percentages vrijspraken over alle uitgereikte strafbeschikkingen in de verschillende categorieën en het percentage vrijspraken in alle strafzaken waarin het openbaar ministerie direct tot vervolging bij wijze van een dagvaarding over gaat. Die percentages zullen veel dichter bij elkaar liggen omdat het merendeel van de strafbeschikkingen wordt aanvaard. Een belangrijke relativering is natuurlijk ook dat een vrijspraak niet betekent dat daarvóór onzorgvuldig werk is geleverd. De voorbeelden die de procureur-generaal in zijn rapport geeft en waarin is vrijgesproken bieden veel ruimte voor een andersoortig oordeel. De procureur-generaal onderkent dat zelf ook nadrukkelijk:

‘De conclusie kan zijn dat in elk geval een deel van het grote aantal vrijspraken toegeschreven kan worden aan een gebrek aan overtuigend bewijs dat al kenbaar was toen de strafbeschikking werd uitgevaardigd. Er zijn echter ook vrijspraken waarvan dat niet zonder meer gezegd kan worden. Bij die vrijspraken lijkt het doorgaans niet te gaan om een beroep op nieuwe feiten. De observaties wijzen erop dat het veeleer gaat om een andere waardering van de reeds bekende gegevens, waarbij een rol speelt dat de verdachte op de zitting zijn verhaal kan doen en daardoor kan bewerkstelligen dat de rechter niet de overtuiging bekomt die nodig is voor een bewezenverklaring. Doordat in de dossierstudie de processen-verbaal van de zitting ontbraken en het aanvullende observatieonderzoek daarop niet is ingericht, is het niet mogelijk deze bevindingen te kwantificeren, laat staan naar zaakstroom’.

Deze terechte relativering laat onverlet dat de procureur-generaal concludeert dat sprake is van een hoog aantal zaken dat in een vrijspraak eindigt en dat dat een serieus te nemen indicatie vormt dat onvoldoende zorgvuldig naar het bewijs is gekeken. Dat is lastig met elkaar te verenigen, zeker nu een hoger percentage vrijspraken in verzetszaken dan in dagvaardingszaken nog niet wil zeggen dat het openbaar ministerie het in de strafbeschikkingenpraktijk structureel niet goed doet.

Behalve dat een referentiekader voor de gepresenteerde cijfers ontbreekt, is mijn kernargument dat het percentage verzetszaken waarin hetzij het openbaar ministerie bij herbeoordeling, hetzij de officier van justitie in zin requisitoir, hetzij de rechter tot een ander oordeel komt over de feiten niets zegt over de algehele kwaliteit van de strafbeschikkingenpraktijk. Een sterke aanwijzing voor die stelling wordt geleverd in het eerder aangehaalde eerste rapport van de procureur-generaal bij de Hoge Raad (‘Beschikt en gewogen’). Uit dat rapport valt af te leiden dat slechts in 3,5% van de onderzochte zaken waarin een strafbeschikking was uitgevaardigd (en waarbij niet slechts zaken werden betrokken waarin verzet was ingesteld) sprake was van een absoluut bewijsgebrek.[2] Kortom van een gebrek waarvan met zekerheid gesteld kon worden dat de bewijsbeslissing onjuist was. Dat percentage is vele male lager dan het percentage vrijspraken in dagvaardingszaken (11% als gezegd) en ook lager dan bijvoorbeeld het cassatiepercentage in strafzaken (14,4 %). Daarbij moet gezegd zijn dat die vergelijking in het bijzonder met het percentage cassaties niet helemaal zuiver is, maar de grote verschillen maken het gerechtvaardigd om deze cijfers als referentiekader te hanteren. Een en ander bij gebrek aan beter en omdat de moeilijkheden van het bepalen van een referentiekader er niet toe moeten leiden dat geoordeeld wordt zonder enig referentiekader. Met dit referentiekader kan in ieder geval lastig worden gestaafd dat de zorgvuldigheid en de grondigheid in de strafbeschikkingenpraktijk te wensen overlaat. De gegeven 3,5% is aanmerkelijk lager dan het percentage vrijspraken in alle zaken en het percentage cassaties. Als de strafbeschikkingenpraktijk dan toch als onzorgvuldig wordt aangemerkt, dan heeft dat ook te gelden voor de feitenrechtspraak en de beslissingen tot dagvaarden. Dat zijn conclusies die ik niet voor mijn rekening zou willen nemen. Of niemand doet het goed in de strafrechtsketen of iedereen doet het goed (al kan het altijd beter). Gevoelsmatig zou ik voor de laatste conclusie gaan, maar veel belangrijker: er is geen reden om van de officier van justitie in de strafbeschikkingenpraktijk meer te verwachten dan van de officier van justitie in de dagvaardingspraktijk of dan van de strafrechter. En het heeft er alles van weg dat dit veelal toch gebeurt. Als de verwachtingen worden bijgesteld en het openbaar ministerie serieus werk maakt van de aangekondigde verbeteringen (ten aanzien van de doorlooptijden, rechtsbijstand en de schuldvaststelling) is er wat mij betreft geen enkele reden om deze afdoeningswijze terug te dringen. Die aanleiding is er pas wanneer een hoog aantal zaken in een vrijspraak eindigt en er een serieus te nemen indicatie is dat onvoldoende zorgvuldig naar het bewijs wordt gekeken. Daarvoor heb ik nog geen bewijs gezien.

Rick Robroek
Universitair docent vakgroep Strafrecht RUG en rechter-plaatsvervanger rechtbank Amsterdam

Deze bijdrage is gebaseerd op R. Robroek, De OM-strafbeschikking (OM-reeks nr. 1), Den Haag: Boom Juridisch 2017 en een deel van de tekst is aan dat onderzoek ontleend.

Voetnoten:
[1] Zie zeer recent bijvoorbeeld M. Malsch, ’Is het totaal meer dan de som der delen? Toezichtsvormen op strafvorderlijk overheidsoptreden’, NJB 2017/2278, p. 3132-3137.
[2] Ik laat hierbij buiten beschouwing dat om een aantal reden moet worden afgevraagd dat het percentage absolute bewijsgebreken die toe te schrijven zijn aan structurele onzorgvuldigheden in de strafbeschikkingenpraktijk mogelijkerwijs nog lager is. Daarvoor zij verwezen naar het onderzoek zelf: R. Robroek, De OM-strafbeschikking (OM-reeks nr. 1), Den Haag: Boom Juridisch 2017, p. 85-88.