De ontwikkeling en positionering van het Openbaar Ministerie

Inleiding

Uit sommige hoeken wordt het idee vernomen worden dat het ministerie van Veiligheid en Justitie mogelijk twee bewindslieden krijgt, een voor de rechtsstaat en een voor justitie en veiligheid. Een daaraan gekoppelde gedachte is dat het Openbaar Ministerie mogelijk bij de minister van Justitie en Veiligheid zou worden ondergebracht, samen met de politie. Wat zou er tegen zijn, zo werd gereageerd op mijn verbazing, het Openbaar Ministerie is sinds de eeuwwisseling toch een veiligheidsorganisatie geworden zijn met af en toe een strafzitting? Het Openbaar Ministerie doet toch steeds minder zaken af en beweegt zich toch grotendeels bij de voordeur om preventief bezig te zijn en voor het overige speelt het zwaartepunt zich toch af bij de gemeenten en andere uitvoeringsorganisaties rond het bestrijden van ondermijning? Officieren zouden zich sinds jaar en dag al als boevenvangers manifesteren. De sprekers straalden bij deze uitlatingen geen enkele ironie of spot of ergernis uit, zij vonden het een logische ontwikkeling. Over het waarom van mijn verbazing gaat deze blog. Als ik het goed zie zijn er drie nieuwe of aangescherpte ontwikkelingen die het OM van de laatste kwart eeuw domineren.

  1. Landelijk beleid en de gevolgen voor de opstelling van het Openbaar Ministerie

De eerste ontwikkeling is die van het individuele parketbeleid naar een concernbreed beleid van het College van Procureurs-Generaal. Naar aanleiding van de adviezen van de regeringscommissie Donner in de jaren negentig gingen de vijf ressortsgebonden Procureurs-Generaal op in één College van Procureurs-Generaal. Een belangrijke reden lag in de verschillen tussen de ressorten en de 24 parketten. Teneinde de organisatorische en juridische (rechts)eenheid te bevorderen werd de hoop gesteld op een eendrachtig en uniform beleid uitvaardigend College. Daarbij zou het beleid afgestemd worden met de minister en daarmee indirect met het parlement. Deze beleidsmatige uniformering werd al in de jaren tachtig voorzien en er werden forse kanttekeningen bij geplaatst . De belangrijkste zorg was dat deze ontwikkeling de magistratelijke positie van het Openbaar Ministerie uit de rechterlijke organisatie zou losweken en de individuele magistratelijke verantwoordelijkheid van de officier van justitie zou verminderen. Die zorg stutte op een lang en grondig historisch perspectief. Sinds het ontstaan van onze democratie is de magistratuur bedoeld om de individuele burger te beschermen tegen een oprukkende overheid en deze benodigde rechtsbescherming kon alleen geboden worden door een onafhankelijke strafrechter en een zo onafhankelijk mogelijke officier van justitie. Daartegenover staat echter de instrumentele functie van het recht waarbij overheidsdoelen verwezenlijkt moeten worden. De eerste twee staatsmachten hebben nu eenmaal het primaat in het stellen van doelen in welke richting de samenleving zich dient te ontwikkelen. Het Openbaar Ministerie heeft daarmee een uitvoerende rol in de gezagsoefening over de politie en in het vervolgingsbeleid. Die uitvoerende rol onderscheidt zich echter van een doorsnee uitvoeringsorganisatie vanwege de positie in de rechterlijke organisatie. De institutioneel ingebakken magistratelijkheid brengt mee dat het Openbaar Ministerie voortdurend heeft te toetsen of de overheid niet te ver oprukt ten detrimente van de individuele burger en zijn vrijheden. Stel dat het overheidsbeleid een sterke beheersingsgedachte jegens maatschappelijke ontwikkelingen etaleert, dan bestaat het risico dat het Openbaar Ministerie teveel politiek wordt ingericht, (te) afhankelijk van de heersende politieke wind van dat moment. Het is om deze reden dat in andere rechtsstelsels met enige verbazing wordt gekeken naar de Hollandse ontkoppeling van de procureurs-generaal aan parketten en naar de nabijheid van het College van P-G’s en de minister van justitie, bijvoorbeeld door bij de bestuursraad van het departement aan te schuiven. Het komt inderdaad nu wel eens voor dat departementale ambtenaren het Openbaar Ministerie gelijkschakelen aan de politie en andere uitvoeringsorganisaties. Het College van de Procureurs-Generaal heeft daarom gedurende het bijna 25 jaar omvattende bestuur gewaakt voor een zekere afstandelijkheid en het consequent beklemtonen van de bijzondere magistratelijke positie. Naar buiten maar ook in eigen huis. Hoezeer officieren van justitie soms begrijpelijkerwijs ook bevangen kunnen worden door het gevoel dat ze boeven vangen, het is zonneklaar dat de politie die boeven hoort te vangen en de officier van justitie daarbij een gedistantieerde gezagsrol hoort te vervullen, anders had hij of zij inspecteur van politie moeten willen worden. Het is ook zonneklaar dat het Openbaar Ministerie qualitate qua een hybride positie inneemt, die van magistraat bij het betrekken van posities jegens het departement, jegens de politie, bij de vervolgingsbeslissing en in het requisitoir, naast de gelijktijdige uitvoering van de instrumentele taak om bepaalde beleidsdoelen te bereiken. Om dit gevecht, in magistratelijkheid werken, en onverminderd door de rechtspraak als natuurlijke evenknie te worden gezien, te laten slagen moet in het werk van alledag alertheid aan de dag gelegd worden, zoals dat al decennia het geval is. De ene omstander zal positiever oordelen over de geslaagdheid van deze inspanningen, maar in ieder geval is sprake van een natuurlijke spanningsboog die in het ene tijdvak meer onder druk staat dan in het andere.

  1. Verzelfstandigde afdoening van strafzaken

De tweede bestaande maar verder aangescherpte ontwikkeling heeft van doen met het zelfstandig mogen afdoen van strafzaken via de strafbeschikking en met het sepotbeleid. Tot 2007 en sindsdien in mindere mate is het Openbaar Ministerie gerechtigd om een transactievoorstel te doen waarmee de verdachte de strafvervolging kan afkopen. Vrijwilligheid is het sleutelwoord. De geringe transparantie en de wijze waarop mogelijk met weinig bewijs genoegen wordt genomen, hebben de wetgever ertoe gebracht om de strafbeschikking in 2007 in te voeren, met eveneens uitdrukkelijk de bedoeling de strafrechter te ontlasten.

Een hiermee samenhangende grootscheepse verandering is dat de meeste strafbeschikkingen worden opgelegd in de zogeheten ZSM-omgeving waarbij indringend wordt samengewerkt met reclassering, politie en bijvoorbeeld de Raad voor de kinderbescherming. Samengewerkt, maar niet in gelijkheid. De officier van justitie beslist, in magistratelijkheid en met formele distantie jegens de andere organisaties aan tafel. Waar het aantal strafbeschikkingen misschien nog niet eens zo substantieel afwijkt van het vroegere aantal transacties, is de ZSM werkomgeving mogelijk een van de grootste innovaties binnen het Openbaar Ministerie. Waar de strafrechter reclasseringsvoorlichting nodig heeft om tot een toereikend vonnis of arrest te komen, wordt op ZSM in directe en nauwe samenspraak met anderen naar een verantwoorde sanctie gezocht. Maar ik herhaal: deze innovatie slaagt alleen als de staande magistratuur, de officier van justitie, zijn formele distantie behoudt jegens de politie en reclasseringsinstellingen.

De (kwaliteit van de) strafbeschikking ontvangt veel kritiek. Met te weinig bewijs zouden strafbeschikkingen worden opgelegd door te laag ingeschaalde (assistent)officieren van justitie in een weinig transparante sfeer jegens verdachten met weinig of geen rechtsbijstand. Een andere kritiek is dat het Openbaar Ministerie niet meer als magistraat denkt maar vaak een veiligheidsoplossing nastreeft die niet altijd meer van doen heeft met de belangen van de verdachte maar louter is gericht op  recidive verminderende doeleinden. Wie primair aan preventie doet en niet meer aan rechtsbescherming is geen magistraat, zo zou ik de kritiek ook anders kunnen verwoorden. Op ZSM en daarbuiten zou minder worden gedacht in termen van afdoen van zaken, omdat op ZSM vaak, mogelijk te vaak, wordt geseponeerd, regelmatig onder gedragsbeïnvloedende voorwaarden, waarbij de proportionaliteit te weinig in het oog wordt gehouden. Ik kom pas tot een waardering van deze ontwikkeling en kritiek bij het laatste punt van dit kleine opstel.

  1. Openbaar Ministerie als onderdeel van het veiligheidsdenken

Tegen deze achtergrond is de derde ontwikkeling terug te vinden in de veiligheidsverantwoordelijkheid. Het openbaar ministerie is er in de eerste plaats ten behoeve van de rechtvaardigheid die naar iedereen hoopt uitmondt in minder recidive en een hopelijk positief beïnvloede justitiabele. Maar als de samenleving niet veiliger wordt kan het openbaar ministerie toch een voortreffelijke taak hebben uitgeoefend. Het Openbaar Ministerie  is er voor goede justitia en pas indirect voor de veiligheid. Voor het laatste zijn (ook) anderen in hoge mate verantwoordelijk, zoals het departement, gemeenten, raden voor de kinderbescherming en vele anderen. In die zin kan het idee om de naamgeving van het departement, van Veiligheid en Justitie naar Justitie en Veiligheid op zeer veel waardering rekenen in justitieland.

Ik wil kort stilstaan bij het klassieke en kennelijk bijkans onuitroeibare misverstand over de vergelding als kern van het straffen. Strafdoelen als speciale en generale preventie, gedragsbeïnvloeding, maatschappijbeveiliging, voorkoming van eigenrichting maar ook vergelding zouden alle betrekking hebben op de effecten van de bestraffing in de samenleving. Het straffen als zodanig wordt dus gerechtvaardigd door de uitwerking van de straf in de samenleving. Verstaat men deze effecten als even zovele streefdoelen dan zou dat de teleurstelling in het strafrecht inluiden, omdat een kosten-baten analyse een negatief doelsaldo laat zien. De samenleving wordt bijvoorbeeld niet veiliger, althans niet als veiliger ervaren. Mijn stelling is dat ook als het strafdoel of -kenmerk van de vergelding de samenleving beoogt te beïnvloeden en daarin niet slaagt, het strafrecht of het vergeldingsbegrip nog niet failliet is. Het strafrecht is een verzoeningsmechanisme in de maatschappij, dat ook moet bestaan als beveiliging en preventie in onvoldoende mate zouden worden bereikt. De vergelding kan dan ook beter als kenmerk van de straf en minder als strafdoel worden gezien. Bij de vergelding als strafkenmerk is er minder teleurstelling als de veroordeelde recidiveert.

Hoe zit het met de klassieke en immanente vergeldingsgrond van de straf  als het Openbaar Ministerie in de voorfase, bijvoorbeeld in het kader van een sepot, justitiabelen wil beïnvloeden zonder een gang naar de strafrechter te maken? Welnu, ook hierin bevindt het Openbaar Ministerie zich in een permanente spanningsboog. Natuurlijk, velen spreken van trendbreuken, maar dat is onzin. Ook in de jaren negentig van de vorige eeuw lieten officieren van justitie verdachten gaan onder voorwaarde dat ze zich beter zouden gaan gedragen. We noemen dat nu soms optimum of unicum remedium, maar dat is niets anders dan een modewoord. Het openbaar ministerie heeft altijd in de frontlinie gestaan om naar een verantwoorde aanpak te zoeken voor strafwaardig gedrag. Onder welke voorwaarden het Openbaar Ministerie zoekt naar een alternatief voor een vervolging of berechting is daarentegen wel interessant. Als een officier van justitie een verdachte niet vervolgt omdat hij verward zou zijn, wie stelt dan de verwardheid vast? Niet de officier van justitie, deze heeft voor de vaststelling van verward gedrag niet doorgeleerd. In het strafrecht zijn er maar twee smaken, een straf of een maatregel. Dus als er geen straf wordt opgelegd moet er sprake zijn van een maatregelachtige aanpak die aansluit bij het antwoord op de vraag of de vrije wil van de verdachte verstoord is. Daarvoor is volgens de wet psychiatrische en/of psychologische kennis en kunde vereist. Die is op de ZSM-omgeving minder snel beschikbaar en een vluchtig gesprek door de crisisdienst met de verdachte is meestal niet meer dan natte vingerwerk. Alleen al om die reden is rechtsbijstand voor de verdachte van groot belang.

Er zijn nog meer rechtsstatelijke vragen. Indien een officier van justitie de verdachte een sepot geeft onder voorwaarde dat hij zich onder behandeling stelt van een psychiatrische instelling, dan is aan die zogeheten interventie – anders dan bij de straf – minder begrenzing verbonden. Die redelijke grenzeloosheid is eigen aan de onbegrensdheid van een maatregel. Bij de straf en de vergelding is dat tegengesteld anders. Bij de bepaling van de ernst van het strafwaardige gedrag wordt ook de strafsoort en de strafduur bepaald, en er is een klassieke eis dat recht gedaan moet worden aan proportionaliteitsmaatstaven die bij de maatregel of een maatregelachtig sepot niet of minder aan de orde zijn. Bij (zorg)maatregelen overheerst soms ook de gedachte dat het voor het bestwil is van een verdachte. De verdachte ervaart dat regelmatig anders, maar de voorwaarde weigeren levert hem of haar een strafvervolging op. Dus ondanks dat hij nog voor onschuldig gehouden moet worden, krijgen vele verdachten een maatregelsepot die in lengte of indringendheid redelijk onbepaald is en die stoelt op een vrij oppervlakkige vaststelling van gestoorde geestvermogens. Is dat ernstig? Wel als het Openbaar Ministerie een veiligheidsorganisatie zou zijn die de magistratelijke taak veronachtzaamt en er geen acht meer wordt geslagen op de rechtsbescherming die ook aan verwarde verdachten moet worden geboden, in het bijzonder op de vraag of de maatregelachtige sepots niet een verkapt rechtspreken opleveren, zonder waarborgen, zonder oog voor de disproportionaliteit van het sepot. Indien dat zo zou zijn, dan wordt zorg een onderdeel van het beheersingsdenken en is het Openbaar Ministerie voorwaar geen onderdeel van de rechterlijke organisatie meer. Maar wie het belang ziet van de zorgvuldige poortwachtersrol die de officier van justitie vervult, ja zelfs moet vervullen, om in lichte(re) strafzaken een geschikte oplossing te vinden waarbij niet direct de strafrechter hoeft te worden betrokken, kiest een andere denkroute.

Bij verward overkomende personen zou gedragskundige expertise op ZSM de voorkeur genieten, samen met passende rechtsbijstand. Beide punten zijn in ontwikkeling, dat is goed. Verder zou juridisch Nederland het vergeldingsbegrip kunnen afstoffen en ervaren dat deze duizenden jaar oude grondslag springlevend is en moet worden ontdaan van een nare, negatieve en neerdrukkende connotatie. Elke correctie, van schoolplein tot een strafrechtelijke aanpak, draagt een vergeldende notie in zich mee die bovenal bedoeld is om de proportionaliteit te dienen. Op de evenredigheid van de ernst van het feit en de opgelegde sanctie valt ook wel wat af te dingen, in ieder geval voor wat betreft de inzichtelijkheid van het gepretendeerde causale billijkheid. Maar wie geen kniesoor wil zijn en beseft dat het streven naar een billijke straftoemeting door tijd en plaats gebonden is, en dus betrekkelijk is, krijgt oog voor het feit dat het louter of minimaal moet gaan om het inzichtelijk proberen te maken van die beoogde redengevendheid. En niet alleen dat. Wie ziet dat straffen niet verkeerd is, dat de veiligheidsdoelen van de straf secundair zijn, komt tot een straf met een zeer flexibele invulling. De wet kent een bijna onbepaald rijk palet aan mogelijkheden. De straf is als beginsel punitief, maar hoeft niet in de cel te worden tenuitvoergelegd. Bij de voorwaardelijke veroordeling kunnen gedragsinterventies opgelegd worden, met louter als doel dat de veroordeelde gedurende de desnoods vele jaren omvattende proeftijd met zijn gedrag laat zien dat de terecht voorgenomen hoofdstraf, passend bij de ernst van het feit, niet wordt geëxecuteerd. Evenzo kunnen bij de strafbeschikking gedragsvoorwaarden worden opgelegd die de justitiabele, vaak met steun en hulp van de reclassering, op het betere pad brengen. Ook bij dit punt heeft dus te gelden dat het Openbaar Ministerie magistratelijke distantie aan dag moet leggen jegens de justitiële veiligheidsorganisaties die afwegingen rond proportionaliteit en rechtsbescherming niet hoeven te maken.

Er is op politie, openbaar ministerie en rechtspraak sinds jaar en dag kritiek dat er veel criminaliteit onopgelost blijft of niet aangepakt, waarbij ik alleen de slechts tien procent opgeloste woninginbraken als illustratie opvoer. Zoals elke overheidsorganisatie kampt het Openbaar Ministerie met vele politieke en publieke wensen die nu eenmaal niet alle kunnen worden vervuld. Ondertussen doemen er nieuwe criminaliteitsvormen als cyber, terreur, mensenhandel en ondermijning op die (nog) niet opgespoord kunnen maar wel aangepakt en zo mogelijk bestraft moeten worden. Veel capaciteit wordt besteed aan deze nieuwe criminaliteit, maar ook aan de nieuwe rol die het Openbaar Ministerie is gaan vervullen op de hierboven genoemde ZSM-locaties. Deze aanpak levert niet altijd parketnummers op en dus ook geen vergoedingen alsmede het beeld van een teruglopend aantal afdoeningen.

Wie echter de ontwikkeling van het Openbaar Ministerie plaatst in een tijdvak van pakweg 25 jaar ziet dat het Openbaar Ministerie iets meer dan voorheen buiten zijn oorspronkelijke grenzen lijkt te opereren waarbij het zaak is om het begrippenarsenaal te laten aansluiten bij het klassieke magistratelijke werk. Het zal in het komende tijdvak van belang zijn om de huidige ontwikkelingen, zoals hierboven vluchtig aangestipt, meer te framen in de klassieke en onveranderlijke taakuitoefening dat het Openbaar Ministerie mede zijn bestaansrecht vindt in het gezag over de opsporing en voor het nemen verantwoorde vervolgingsbeslissingen. In de komende periode zal een van de zwaartepunten dat bijvoeglijke naamwoord ‘verantwoorde’ zijn. Het Openbaar Ministerie is voluit deel van de rechterlijke organisatie en hoort daarmee het werk in te richten conform de beginselen van ‘onze bijbel’, het Wetboek van Strafvordering. Dit betekent onder meer dat er niets mis is met het klassieke strafbegrip.

Een voorbeeld. Zolang een volwaardige multidisciplinaire rapportage bij een sepot onwenselijk of onbetaalbaar is, is het van belang de strafbeschikking verder uit te bouwen, ook rond de zogeheten verwarde personen, en is het zaak de beschikking toereikend te motiveren en die motivering goed te registeren. Indien een strafbeschikking te zwaar wordt geacht zou gedacht kunnen worden aan een rechtsvergelijking met de Duitse strafrechtsdogmatiek waarin sepots in alle toonaarden in de wet zijn benoemd en een sepotmotivering bij wet wordt voorgeschreven.

Richting de omgeving van het Openbaar Ministerie open ik nog een keer de volgende open deuren. Vanzelfsprekend is de officier van justitie een magistraat en geen maatschappelijk werker of verlengde politiefunctionaris en oefent zijn of haar taak zo gewetensvol mogelijk uit en zal in de eerste plaats geen bezwaar hebben, zeker niet naarmate het Openbaar Ministerie met de strafbeschikking rechterlijke taken uitvoert, om zijn keuzen te motiveren aan de hand van het onverkort aanwezige strafvorderlijke kader. In de tweede plaats spreekt het vanzelf dat de officier van justitie een voldoende schuldvaststelling nastreeft, ook bij een voorwaardelijk sepot. In de derde plaats aanvaardt de officier van justitie dat het strafbegrip vergeldend van aard is maar modern kan worden ingevuld, ook met zorgaspecten die wellicht minder als hulp moeten worden gedefinieerd maar als straf.

Vooruitblik op de ontwikkeling van het Openbaar Ministerie

Hebben de geschetste nieuwe ontwikkelingen in onderling verband beschouwd bijgedragen aan het beeld dat het Openbaar Ministerie zijn magistratelijkheid lijkt te verliezen? Ongetwijfeld. Maar daarmee is dat nog niet het geval. Gelet op de beperkte omvang van deze bijdrage heb ik niet kunnen schrijven over de immer bijzondere gezagsverhouding tussen het Openbaar Ministerie en de politie en de daarin meer gevraagde toezichtrol dan voorheen. Belangrijke ontwikkelingen, maar voorwaar niets nieuws dan dat de inspanningen moeten worden geïntensiveerd om te zorgen dat het Openbaar Ministerie met de benodigde juridische en organisatorische distantie het gezag over de politie uitoefent. Daarbij spreekt het vanzelf dat de bestuurlijke omgeving het Openbaar Ministerie ook in de gelegenheid stelt om dat gezag uit te oefenen!

De drie in dit blog geschetste ontwikkelingen dateren van de laatste 20 jaar en hangen nauw samen, zoveel is zeker. Hoe deze uitpakken zal zonder veel twijfel afhangen van hoe transparant het werk van het Openbaar Ministerie plaatsvindt en hoe de officier van justitie zich verantwoordt in zijn beslissing, zoals een strafbeschikking. De toekomstbestendige officier van justitie gaat verder in het integraal samenwerken met andere organisaties, verbinding zoekend met elke maatschappelijke organisatie op het justitiedomein, is niet beducht voor het ingestelde verzet van de verdachte vanuit de hedendaagse gedachte dat een gecorrigeerde burger bij het oordeel van de arts, leerkracht of bestraffende instantie recht heeft op een herbeoordeling door een opvolgende instantie. Tenslotte is de staande magistraat zelfbewust in de juridische kwaliteit die moet leiden tot een verantwoorde bewijs- en afdoeningsbeslissing. Ik heb daar vertrouwen in, mits de (bestuurlijke) omgeving van het Openbaar Ministerie niet denkt in jaarplannen en momentopnames maar in langere tijdlijnen en voluit het Openbaar Ministerie blijft beoordelen als onderdeel van de Rechterlijke Organisatie en daar ook naar handelt. Daarmee ben ik weer terug bij het begin van mijn stuk.

Ik sluit af. Het Openbaar Ministerie moge veel betekenen voor de veiligheid van Nederland, en zal integraal de samenwerking zoekend blijven doen, maar is wel voluit onderdeel van de Rechterlijke Organisatie en moet daarop aangesproken blijven worden en niet te dicht op de politie en uitvoeringsorganisaties gepositioneerd te worden, anders is het geen Openbaar Ministerie meer. Het Openbaar Ministerie verdient aan zijn magistratelijke positie zijn huidige plaats in de rechtszaal naast de rechters. Zodra het Openbaar Ministerie te veel vereenzelvigd wordt met het departement en de politie zal de roep gaan klinken van de zittende magistratuur en de advocatuur om het Openbaar Ministerie van het rechterlijke podium te verwijderen en plaats te laten nemen naast de advocaten, want dan is de officier van justitie immers eenvoudig een tegenpartij van de verdachte geworden. Dit zal het vertrouwen in de staande magistratuur als vervolgende en – via de strafbeschikkingen – berechtende instantie – en daarmee de legitimering van de beslissingen van het Openbaar Ministerie – onnodig en ongewenst aantasten.