Het strafrecht is een inhoudelijk bedrijf

Tussen inhoud en vorm, tussen vakuitoefening en organisatie daarvan, bestaat van nature een grote spanning die soms naar buiten spat via manifesten, maar die zich nog vaker manifesteert in stroperigheid en verlamming. Ik ga die millennia oude discussie niet overdoen of zelfs maar proberen samen te vatten, maar ik wil vooraf wel iets kwijt over de psychologische spanningen. Die spanningen worden vaak verbaliseerd met diskwalificaties of aanbevelingen als het zijn van blauw of rood. Ik ken geen kleuren of kernkwadranten omdat ik claustrofobische neigingen krijg in een hokje. Sinds jaar en dag verdedig ik de noodzakelijke interferentie tussen de strafrechtelijke inhoud en de bedrijfsvoering. Wie de cassatierechtspraak over het onderzoek ter zitting of over het doen horen van getuigen kent, dient ook na te denken over hoe deze rechtspraak kan worden vertaald in het organiseren van het eigen rechterlijke werk. Omgekeerd moeten de bedrijfsvoering en de leiding van een gerecht weten wat de rechter nodig heeft om hem in de basisnoden te faciliteren. Toen ik er in 2007 over ging schrijven was het nieuw, maar toch is dat idee nog steeds niet geland. Dat is niet zo gek, het is immens ingewikkeld om tussen inhoud en organisatievormen een vruchtbare relatie te laten ontstaan. Wel broodnodig, want veel van de nog steeds toenemende spanningen in de rechterlijke organisatie zijn te herleiden tot een ervaren kloof tussen de inhoudelijke professionals, het zogeheten primaire werk, en de leiding die de inhoud zou aansturen als ware het een koekjesfabriek met kpi’s, audits, monotoringsinstrumenten, en dat vaak onder het mom van Engelse termen als CEO’s, want dat klinkt serieuzer. Omgekeerd zijn de beelden ook niet mals. De meeste bedrijfsvoeringsmedewerkers menen – navoelbaar – dat de inhoudelijke vaklieden geen benul hebben van organiseren, dat de inhoudelijke eindverantwoordelijken niet doorpakken, want op deze manier is er geen eenheid en zonder de discipline en trouw om de opgelegde formats na te leven gaat de kwaliteit van de organisatie teloor. Over en weer zijn dit soort schrikbeelden en verwijten fors.
Voor de goede orde: ook bedrijfskundigen, bedrijfseconomen en bestuurskundigen zijn uiteraard professionals die gedreven worden door de wil en eigen vakmatige inzichten de organisatie te verbeteren. In dit opstel gaat het echter om de organisatieontwikkeling door middel van (de aansluiting met) de vakinhoudelijke professionals zelf en hoe bedrijfsvoering en de inhoudelijke professionals kunnen samenwerken.

Het gaat naar mijn smaak niet goed in de organisatie van het publieke domein. Er ontstaat een toenemende spraakverwarring rond de samenwerking tussen bestuurders, adviseurs, directeuren, managers, trekkers, gedelegeerd opdrachtgevers, vakmensen en nog zo wat aan lange rijen met functionarissen. Uiteindelijk gaat het natuurlijk om wie van de bovenstaande functionarissen de beslissing neemt. Het zijn veel en elkaar overlappende rollen, soms zelfs verenigd in één persoon. Met indelingen als taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden of eigenaarschap, opdrachtgeverschap en uitvoering, wordt geen duidelijkheid geschapen over de rolverdeling. Ook governance (besturing), government (bestuur), accountability (rekenschap) of verantwoordelijkheid zijn woorden die weinig houvast bieden. Er is niet alleen een spraakverwarring ontstaan tussen vakmensen, leidinggevenden, managers, bestuurders en adviseurs maar ook een spel om de macht. Er staan spelers op het veld die niet dezelfde taal spreken, steeds van positie wisselen en niet altijd hetzelfde belang dienen. We begrijpen elkaar voor een groot deel niet meer.

Een relativering is dat deze spanning altijd bestaan heeft. Wie op een grotere schaal iets wil organiseren heeft een organisatie nodig. Een van de grootste inzichten komt van de Duitse socioloog Max Weber. De organisatienoodzaak kwam voor hem neer op samenwerking. Wie bij de differentiatie in het arbeidsproces (de een maakt de derailleur, de ander de zadelpen, etc) de verkokering, het gebrek aan samenhang en overzicht ervoer, voelde zich terechtkomen in ‘de ijzeren kooi van de bureaucratie’. Zijn versimpelde boodschap was dat het bij de voordelen van de specialistischer kennis en inzet aankwam op samenwerking. Die laatste boodschap heeft mij altijd aangesproken. De chirurg kan niet opereren zonder de specialistische kennis van de anesthesist, de grote ervaring van de operatieverpleegkundige, de wijze waarop de operatiekamer is ingericht, zonder dat de apparatuur is gesteriliseerd etc. Die samenwerking kan alleen slagen als elke specialist de belangen van andere werkers onderkent, daarbij organisatorische empathie leert te ontwikkelen, de verbinding tussen de belangen leert zoeken en vinden en tenslotte als eenieder het overkoepelende grotere belang van goede zorg voor ogen houdt.

Wie denkt dat deze noodzakelijke samenwerking met coaching en organisatiebureaus gaat slagen, komt bedrogen uit. Het is een dagelijks gevecht waarbij voor de allerhoogste chefs maar een paar vuistregels gelden.

1. Niet wegkijken en denken dat het om managementgedoe gaat. Dit gevecht gaat om legitieme belangenconflicten, die iedereen voelt, van administratief medewerker tot topspecialist. Daarmee moet de hoogste leiding affiniteit hebben.
2. Niet denken dat deze spanningsboog alleen in de eigen organisatie voorkomt, dit speelt zich af van universiteit, ziekenhuis, gevangenis, rechtspraak tot openbaar ministerie.
3. Het helpt ook als de natuurlijke polariteit en het bijbehorende gevecht niet persoonlijk worden ingevuld, wat helaas regelmatig gebeurt. De belangen zijn groot, de belangenstellingen eveneens en bovendien valide. Er is dus tijd gemoeid met een zorgvuldige procedure en herhaalde afwegingsmomenten. Voor veel bedrijfskundigen lijkt dat op stroperigheid, voor mij is dat een zorgvuldigheidseis op grond waarvan langs lijnen van geleidelijkheid meer wordt bereikt dan bruusk in de ivoren beleidstoren met een zoveelste veranderplan komen dat niet op veel draagvlak in de organisatie kan rekenen. Wie de bijbehorende belangenconflicten persoonlijk maakt, bevordert het natuurlijke ontwikkelingsproces niet.
4. Het is een belangrijk uitgangspunt om altijd de inhoud voorop te stellen. Aan die inhoud ontleent de organisatie het bestaansrecht. Het predicaat bedrijfsvoering betekent letterlijk het voeren van een bedrijf, maar een vakinhoudelijk gedreven organisatie is geen bedrijf en zal dat ook nooit worden, anders zou de rechtspraak of het openbaar ministerie de rechtsstatelijkheid net zo goed meteen kunnen deleten. Maar de inhoud kan wel bedrijfsmatiger worden georganiseerd, schaarse middelen moeten billijk worden verdeeld en er zijn toegenomen maatschappelijke eisen aan bijvoorbeeld bejegening van de doelgroep die niet anders dan met opleidingen, personeelsbeleid en andersoortige instrumenten verder kunnen worden ontwikkeld. In die zin kennen de zorg, het onderwijs, de wetenschap, de rechtspraak en de vervolging door het Openbaar Ministerie terecht een bedrijfsmatiger aanpak dan voorheen. De titel van dit stukje spreekt boekdelen: een inhoudelijk bedrijf. De inhoud staat voorop, de bedrijfsvoering is volgend. Veel professionals geloven helaas niet meer primair dat dit voor de lokale en de landelijke leiding het geval is. Weber schreef net als de WRR een kleine eeuw later over de geleidelijke onteigening van de zelfstandige producenten. Tegenwoordig is het louter verrichten onderwijs of rechtspraak een diskwalificatie, deze werkers heten dan onderwijs- of zittingsboeren. Maar ik deel met de WRR in 2010 het gezichtspunt dat de producent die goederen produceert, zeker hoogwaardige goederen zoals in het publieke domein, als productieboer invloed moet uitoefenen op de wijze waarop het productieproces georganiseerd wordt.
5. Als inhoud en bedrijfsvoering onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, komt het dus aan op balans. Inhoudelijke innovaties, projecten, plannen, programma’s, pilots, proeftuinen en zo verder, dienen vanuit de inhoud te vertrekken, waarbij de bedrijfsvoering faciliteert. Wie echter de grootschalige verandertrajecten ziet zal bemerken dat plannen van aanpak een bedrijfskundige taligheid en insteek bezitten. Dit gebeurt als projecten en programma’s in overwegende mate bedrijfskundig worden ingericht. Het daarbij vakinhoudelijke termen bezigen ter draagvlakvergroting lost de eenzijdigheid van de aanpak niet op. De leiding die de bedrijfsvoering teveel los laat zingen van de inhoud krijgt een gesloten begrippensysteem dat vooral als enclave werkt met protocollen en verplichtende voorschriften en aanwijzingen voor de professionals die zich in het bijzonder vanwege de eenzijdigheid niet herkennen in het nieuwe ‘regiem’. Een dergelijke ontkoppeling is niet verstandig omdat daarmee het wantrouwen van de primaire professional wordt gevoed. Bij de veranderaanpak dienen daarom altijd de professionals, de artsen, de verpleegkundigen, de onderwijzers, de hoogleraren, de rechters en de officieren van justitie betrokken te worden en mogelijk zelfs de leiding te hebben, mits deze inhoudelijke professionals gevoelig zijn voor werkprocessen en organisatiekundige inzichten.
6. Het toezicht op de veranderingen dient daarom mede plaats te vinden door inhoudelijke professionals, zodat audits en andersoortige vormen van monitoring niet een bedrijfskundige aangelegenheid worden. Daarmee wil niet gezegd zijn dat de bedrijfskundigen in onze publieke organisaties niet van de inhoud zijn. Integendeel, zij zijn vaak bijzonder gedreven en hun inzichten en logica zijn onmisbaar, maar het zijn meestal wel andere inzichten en andersoortige logica dan die van de professional in het primaire proces.
7. Voor de bedrijfsvoering en het toezicht op de werkprocessen zijn mensen en middelen nodig. De daarvoor benodigde gelden worden altijd onttrokken aan het primaire proces van onderwijs, wetenschap, rechtspraak enz. Op zich is dat te billijken, gratis bedrijfsvoering en toezicht bestaan niet, maar er is immer soberheid nodig. Niet alleen omdat de echte werkers met argusogen kijken naar meer overhead terwijl zij zelf heel hard moeten werken, maar ook omdat deze overhead-medewerkers regelmatig met nieuwe richtlijnen en voorschriften komen die terecht ervaren worden als werklastverzwaringen. De voordelen van overhead, ook op het vlak van kwaliteitsverbeteringen, worden lokaal zelden con amore ontvangen, laat staan eenvoudig geïmplementeerd, wat bovenal samenhangt met de voorkeur voor de zelf ontwikkelde werkwijze. Het is evident dat er geen duizend bloemen kunnen bloeien, alleen al niet vanwege de hoge kosten van de verschillende ICT-systemen maar ook vanwege de moeilijk uitwisselbare personeelsmutaties. Desondanks moet de speelsheid van de eigen organisatieonderdelen voorop staan, publieke waarden gedreven organisaties kennen een hoog ethisch en moreel karakter, die niet te makkelijk in geüniformeerde formats kunnen worden gestandaardiseerd. Bedrijfskundigen kijken – begrijpelijk – primair vanuit een systeemgedachte naar bedrijfsuniformiteit. Togadragers in de wetenschap, zorg, rechtspraak en openbaar ministerie kijken primair naar ruimte om regels als uitgangspunten te beschouwen en in de praktijk te buigen naar wat zij nodig hebben. Ook hier is balans nodig, een balans die vrijwel dagelijks moet en mag worden bevochten, beide werelden van inhoud en bedrijfsvoering gaan zoals gezegd niet op een natuurlijk wijze samen.

Natuurlijk zijn er verschillen in omvang en diepte van de spanningen. De Nederlandsche Bank werkt in één gebouw met één organisatie, wat ter zake de begroting van miljarden euro’s en de grote hoeveelheid medewerkers een kleinere interne spanning rond protocollen en overhead oplevert dan wanneer het gaat om een universitaire gemeenschap met dezelfde begrotingsomvang, maar met veel verschillende zelfstandige faculteitsbesturen met daarbinnen zelfstandige vakgroepen. Het gaat mij in deze korte bijdrage in het bijzonder om die tweede bestuurlijke complexiteit. Bij verschillende faculteiten, gerechten, parketten, HBO-instellingen onder één centrale leiding zoeken de hoofdkantoren naar mogelijkheden om bovenstaande 7 aandachtspunten in het vizier te houden.

Eén vraag heb ik buiten beschouwing gelaten. Zou een grotere juridische taligheid en geladenheid helpen? Willen artsen, hoogleraren, rechters en officieren van justitie hun inzichten en werkopvattingen evolueren, is er ontvankelijkheid voor ideeën van anderen of van de leiding, wil eenieder niet liever verder gedijen in de eigen (ontwikkelde) routine? Stel dat deze hypothese juist zou zijn, wat moeten leiding of bedrijfsvoering dan doen om de professional toch mee te krijgen?

In dit tijdsgewricht wordt frequent gesproken, geschreven en gewerkt vanuit begrippen als audits en bedrijfsmatige controle. In het bijzonder op de financiën en bedrijfsmatige prestaties zijn deze begrippen ruimschoots ingeburgerd. Ik meen dat begrip als toezicht en betrouwbaarheid (in de bedrijfsvoering noemt men dit accountability) ook binnen en rond de eigenlijke vakuitoefening, bijvoorbeeld de strafvorderlijke procesvoering, mag en op onderdelen zelfs moet inburgeren. Die kunde van inzichtvergroting, meten en wegen bezitten veel artsen, rechters en officieren van justitie niet, maar zouden ze dat dan niet moeten ontwikkelen?

Mijn centrale punt is dat de spanningsboog tussen inhoud en organisatie(vorm) of bedrijfsvoering niet opgelost kán en moet worden en niet gepaard zou moeten gaan met persoonlijke diskwalificaties. Het gaat immers om het schuren van verschillende belangen die niet zonder elkaar kunnen en bij een goede samenspraak tot meer glans leiden. Die samenspraak is een primaire verantwoordelijkheid van de landelijke leiding die moet zorgdragen voor een goede balans, voor het prevaleren van de inhoud, voor de sobere aanwending van schaarse middelen, waaronder de matige inzet van externe kostbare organisatiebureaus die in het publieke domein welig tieren. Bovenal lijkt het mij de uitdaging voor de lokale en landelijke leiding van het publieke domein om de bedrijfsvoering op de goede manier dienstbaar te laten zijn aan de inhoud en bij innovaties en verandertrajecten de leiding te laten aan de inhoudelijke professionals. Pas dan zien artsen, onderwijzers, rechters en officieren van justitie dat het om inhoudelijke bedrijfsvoering gaat en niet om bedrijfsvoering van de inhoud.

Rinus Otte
Hoogleraar Organisatie rechtspleging RUG en lid van het College van Procureurs-Generaal Openbaar Ministerie