50 jaar

Deze maand zijn mijn vrouw en ik 50 jaar getrouwd. Ik vind dat een mooie aanleiding om eens terug te kijken. Niet op dat huwelijk natuurlijk, ik ben niet gek, hoewel daar heel wat over te zeggen zou zijn, maar op mijn studieuze, werkzame en gepensioneerde leven dat zich, gezamenlijk en in wisselwerking met dat huwelijk, heeft voltrokken. Niet op mijn ontwikkeling als zodanig, maar op de dingen die er die periode van 50 jaar, in mijn opvatting, veranderd zijn. Ik onderscheid een viertal periodes: de tijd in Groningen, eerst nog als student, daarna als promovendus en ten slotte als wetenschappelijk medewerker, al met al van 1965 – 1975. De tijd dat ik werkzaam was in Den Haag bij het WODC. De periode bij het Openbaar Ministerie, van 1982-2006, onderbroken door een korte terugkeer naar het Ministerie en, ten slotte, het post arbeidzame leven. Ik ben voornemens de ontwikkelingen die ik meen te hebben waargenomen, in een aantal columns te beschrijven. Hoeveel dat er worden weet ik nog niet. Dat hangt af van wat me, na enig nadenken, te binnen schiet en wat ik daarvan relevant genoeg acht om met U te delen. Ik zal proberen het “opa vertelt syndroom” zoveel mogelijk te vermijden.

Toen wij trouwden, in 1967, studeerde ik nog. Mijn vrouw had een baan als lerares en zorgde voor het leeuwendeel van het inkomen. Ik verdiende wat bij als enquêteur en als “afnemer” van wat nu de Citotoets zou heten. In alle vroegte werd er uit de stad Groningen vertrokken om tijdig op een school buiten de stad te zijn die moest worden bezocht. Zo heb ik de provincies Groningen en Drenthe uitstekend leren kennen.

In 1966 had ik mijn kandidaatsexamen gehaald. Dat werd toen nog in jacquet afgelegd. Na het Gymnasium, dat ik uiteindelijk via een staatsexamen had afgerond, vond ik de rechtenstudie een verademing zowel qua onderwerpen als qua moeilijkheidsgraad. Ik besloot daarom economie er bij te gaan doen, daartoe mede geïnstigeerd door de boeiende colleges economie voor rechtenstudenten van de hoogleraar Pen, een voortreffelijk docent, die door zijn verleden als ambtenaar op EZ zijn betogen doorspekte met tal van voorbeelden uit de praktijk. Pen was een volbloed aanhanger van John Maynard Keynes, de beroemde Engelse econoom en de “uitvinder” van de zogenaamde multiplier. Als verplicht boek gold Paul E. Samuelson ook een doorgewinterde Keynesiaan.

Die economie studie viel me niet mee. Als alfa had ik noch boekhouden gehad en ook niet voldoende wiskunde. Beide waren een voorwaarde voor de toelating tot de economie studie. Met dat boekhouden ging het wonderlijk vlot, de wiskunde was andere koek, maar na de derde keer haalde ik, na de nodige bijlessen, toch ook dit toelatingsexamen. Daarna kon de echte studie worden begonnen. Verder dan het behalen van de propedeuse ben ik echter niet gekomen. Dat kwam zo. Sommige colleges economie werden gegeven in het Sociologisch Instituut, destijds gevestigd aan de Grote Markt. Op weg naar één van die colleges viel mijn oog op een berichtje op het prikbord, waarin ervaren enquêteurs werden gevraagd door het Criminologisch Instituut van Prof. Buikhuisen. Ik achtte mij als zodanig gekwalificeerd want ik had regelmatig interview werk gedaan voor marktonderzoekers als Ogilvie en Makrotest. Het hele Noorden reisde ik af, soms zelfs met de bus en ik herinner me dat ik in Zuidwest Friesland in één moeite door informeerde naar het merk en type wasmachine waar een huishouding over beschikte en naar de frequentie waarmee de echtelieden de liefde bedreven. Van alle markten thuis dus en welgemoed meldde ik me aan bij het Criminologisch Instituut en werd na een kort gesprek aangenomen. Over het betreffende onderzoek kom ik later nog wel eens te spreken maar nu eerst terug naar de rechtenstudie. Het lag natuurlijk voor de hand om in de gegeven situatie als bijvak voor het doctoraal, criminologie te kiezen en de colleges van Buikhuisen te gaan volgen/lopen.

Dat was wel even wennen in vergelijking met datgene wat er bij de rechtenstudie op tafel kwam. Mijn eerste jaar economie en mate name de statistiek die ik daar had geleerd bewees goede diensten. Buikhuisen was een echte practicus en wilde het liefst alles onderzoeken wat maar enigszins mogelijk was. Eén van de zwaartepunten van het Instituut was het verkeersonderzoek. De rechtenstudie ging gewoon verder en in 1968, ging ik op voor mijn doctoraal I dat ik zonder grote problemen haalde. Ik had gekozen voor de hoofdrichting Strafrecht en kwam in dat kader in contact met hoogleraren als Remmelink en Van Veen, mensen van wie ik veel heb geleerd. Van Veen had zijn proefschrift geschreven over de generale preventie, een onderwerp dat in Groningen een rijke traditie kende. Het is het eerste onderwerp dat ik, terugkijkend, wil behandelen omdat de generale preventie in ons land wel van de aardbodem lijkt te zijn verdwenen. Wie heeft het er nog over, wie doet er nog onderzoek naar. Hoe is dat zo gekomen?

Toen ik in 1969 afstudeerde vroeg Buikhuisen mij om bij hem te promoveren. Het onderwerp was echter niet de generale, maar de speciale preventie, meer in het bijzonder het effect van straffen bij rijders onder invloed. Ik kom daar verderop nog wel over te spreken. Nadat ik mijn proefschrift in 1972 met (voorspelbaar) succes had verdedigd (Van Veen was copromotor) kon ik bij het Criminologisch Instituut aan het werk en kwam de generale preventie aan de beurt. (Potentiële) rijders onder invloed waren opnieuw de doelgroep van deze studie. Een ogenschijnlijk simpel onderzoeksdesign lag voor het oprapen. Die leidde tot een hernieuwde kennismaking met het Openbaar Ministerie, dat ook voor mijn dissertatie bereidwillig dossiers had afgestaan.

Wat was het geval? Twee van de vijf Procureurs Generaal hadden zeer uiteenlopende opvattingen over de straffen die aan dronken rijders moesten worden opgelegd. In het Westen van Nederland was Procureur Generaal Van der Feltz van mening dat een stevige straf voor zogenaamde dronken rijders, de omvang van dat fenomeen in zijn ressort binnen de perken zou kunnen houden. Standaard vorderde het OM daar 14 dagen gevangenisstraf onvoorwaardelijk en een jaar eveneens onvoorwaardelijke ontzegging van de rijbevoegdheid. De rechter volgde dit beleid in grote lijnen.

In het Oosten was Procureur Genraal Hustinx van mening dat het doel ook wel met minder “draconische” sancties kon worden bereikt. Daar werd volstaan met het vorderen van een voorwaardelijke gevangenisstraf van 14 dagen, een onvoorwaardelijke boete van 1500 gulden en een deels onvoorwaardelijke ontzegging. Ook hier volgde de rechter doorgaans dit beleid.

Door deze verschillen in straftoemeting lag er als het ware een prachtig “natuurlijk experiment” voor het oprapen, namelijk de mogelijkheid om door onderzoek vast te stellen welke van de beide strafrechtelijke autoriteiten het gelijk aan zijn zijde had. Waar vond je minder dronken rijders, in het Oosten of in het Westen. In het Westen was de veronderstelling.

Alvorens zo’n onderzoek te starten is het goed om nog eens terdege na te gaan of de hypothese, want dat is het natuurlijk, wel voldoende gefundeerd en logisch is. Of er misschien alternatieve verklaringen zijn voor het verwachte verschil in de omvang van het rijden onder invloed (de zogenaamde afhankelijke variabele). Of er barrières zijn die de veronderstelde inwerking van de onafhankelijke variabele, de strafmaat, op het dronken rijden, belemmeren. Zo’n analyse is niet alleen nuttig om als onderzoeker verderop in het traject niet met onverwachte vragen te worden geconfronteerd, waarmee in de methode van onderzoek geen rekening is gehouden, maar ook om aan alle betrokkenen de valkuilen te presenteren die aan de theorieën over het effect van straffen zijn verbonden.

Bij de opzet van zo’n onderzoek komen alsdan de volgende vragen aan de orde.
De eerste is of de onafhankelijke variabele, het verschil in strafmaat, de enige logische factor die het verschil in de mate van dronken rijden in de beide gebieden, als we dat tenminste aantreffen, kan verklaren? Het antwoord op die vraag moet uiteraard negatief luiden. Als de beide gebieden sterk zouden verschillen qua drinkgedrag, zou dat op zich ook een verschil tussen de omvang van het rijden onder invloed kunnen opleveren. Als de pakkans voor dronken rijden in de ene regio veel hoger is dan in de andere, zou dat evenzeer een effect kunnen hebben op de mate waarin drinkers bereid zijn daarna in de auto te stappen. Zo zijn er waarschijnlijk nog wel meer factoren te bedenken. Bij de opzet van het onderzoek moeten die zoveel mogelijk worden geëxpliciteerd en, zo mogelijk, ook worden onderzocht.

De volgende vraag is of het verschil in strafmaat voldoende groot is om het verwachte effect op het drink/rijgedrag in redelijkheid te mogen verwachten. Is een korte onvoorwaardelijke gevangenisstraf en een onvoorwaardelijke rijontzegging zoveel zwaarder dat degenen in de regio waar die sanctie mag worden verwacht zich veel eerder en vaker zullen bedenken om in de auto te stappen dan de mensen in het andere gebied, waar minder rigoureuze straffen zijn te verwachten?

Daarmee samen hangt de volgende vraag namelijk of de betrokkenen in de beide gebieden eigenlijk wel op de hoogte zijn van het beleidsmatige verschil in strafmaat. Die PG’s kunnen wel allerlei verwachtingen hebben van hun verschil in beleid, maar wordt dat verschil ook “waargenomen” door degenen voor wie het bedoeld is. Justice has to be seen to be done, zegt een belangrijk adagium en is aan die eis in voldoende mate voldaan?

Nadat aldus een aantal theoretische vragen de revue is gepasseerd, komt de operationalisering, de vormgeving van het onderzoek aan de orde.

Om te beginnen moet er een antwoord worden gevonden op de vraag hoe je eigenlijk voldoende bestuurders “te pakken krijgt” die mogelijk gedronken hebben, om een zinvolle vergelijking tussen de beide regio’s mogelijk te maken. Hoe en wanneer haal je verkeersdeelnemers van de weg om na te gaan of ze wellicht teveel gedronken hebben.

Minstens even belangrijk is de vraag hoe je dat drinkgedrag eigenlijk vaststelt. Een bloedproef afnemen bij alle betrokkenen was in ieder geval geen optie. En, wat moest er gebeuren als iemand zodanig onder invloed bleek, dat verder rijden onverantwoord was?

Het antwoord op al deze vragen werd gezocht en ten dele ook gevonden in de volgende onderzoekopzet.

In de beide regio’s werden 3 steden uitgekozen waar gedurende een aantal weekenden op vrijdag- en de zaterdagnacht vanaf 22.00 uur tot 02.00 uur aan belangrijke uitvalswegen, zoveel mogelijk automobilisten door de politie werden staande gehouden. Het betrof de steden Dordrecht, Delft en Haarlem in het westelijke gebied en Zwolle, Deventer en Nijmegen in het Oosten van het land. In het Oosten werd, zoals we zagen, relatief licht, in het Westen relatief zwaar gestraft. De deelname was uiteraard vrijwillig, maar gelet op de aanwezigheid van de politie was het aantal mensen dat weigerde mee te werken, te verwaarlozen. Bovendien was met de politie afgesproken dat diegenen die boven de wettelijke limiet zaten niet zouden worden geverbaliseerd, maar door de politie naar huis zouden worden gebracht.

Aan de genoemde uitvalswegen werd zoveel mogelijk gebruik gemaakt van overheidsgebouwen en als die niet voorhanden waren, werden caravans gehuurd. Het onderzoek bestond uit een vragenlijst, waarmee getracht werd zoveel mogelijk inzicht te krijgen in de hierboven gestelde vragen en een ademtest. Voor die laatste werd gebruik gemaakt van een recent beschikbaar gekomen ademanalyseapparaat de zogenaamde Omicron Intoxylizer.

Zoals gezegd werden afhankelijk van de capaciteit van het onderzoeksteam, automobilisten door de politie staande gehouden. Een medewerker van het team deelde de betrokkenen mee wat het doel van het onderzoek was. Eerst werd de vragenlijst afgenomen, om de invloed van de zogenaamde mondalcohol te minimaliseren, daarna volgde de ademtest.

In totaal werden, in elk van de regio’s van bijna 1000 automobilisten gegeven over hun drink/rijgedrag verzameld. Uiteraard werd via de vragenlijst, ook hun kennis van de straf die hen bij overtreding van het toenmalige artikel 26 lid 2 te wachten stond, geïnventariseerd.

De uitkomsten van het onderzoek zijn na te lezen in de niet meer beschikbare publicatie van mijn hand, getiteld: ‘Generale Preventie: het effect van straffen bij dronken rijden’.

Het is niet erg dat U dit geschrift niet meer ter hand kunt nemen, want de (verdere) inhoud ervan werd overschaduwd, zo niet genivelleerd door de antwoorden van de geïnterviewden op de vraag naar hun kennis van het straftoemetingsbeleid. Uit die antwoorden bleek namelijk dat het verschil in beleid dat de beide PG’s hanteerden, in het geheel niet werd opgemerkt. In beide regio’s werd de vraag naar de te verwachten straf, vrijwel gelijk beantwoord. Het feitelijk bestaande verschil in strafmaat was derhalve onzichtbaar, justice done was not seen, en kon bijgevolg ook geen effect hebben op het gedrag van de betrokkenen.

Ik zal niet beweren dat deze uitkomst een belangrijke factor is geweest bij de afnemende belangstelling voor de generale preventie als strafdoel. Hoewel… wie zich probeert voor te stellen wat er allemaal had moeten gebeuren om het verschillende beleid wel over het voetlicht te brengen, snel zou kunnen worden afgeschrikt door de complexiteit van die onderneming.

Ik zeg ook niet dat men toen maar, gemakshalve voor de speciale preventie als dominant strafdoel heeft gekozen. De ontwikkeling in die richting was al gaande en er waren ook belangrijke andere invloeden die tot die situatie hebben geleid.

Het blijft echter in mijn ogen jammer dat de generale preventie zo snel achter de horizon is verdwenen. Ik blijf er ook van overtuigd dat in situaties waarin de verschillen in strafmaat wel worden gekend, voldoende groot zijn en het misdrijven betreft waarvan het plegen na enige calculatie tot stand komt een zeer relevant strafdoel blijft.

Ik zou daarom, 43 jaar na dato, graag een onderzoek zien, waarbij de politie in Brabant de opsporingsintensiteit van de wietplantages en de extacylaboratoria fors vergroot en het OM drastische straffen gaat vorderen die door de rechter ook worden gehonoreerd. Gelet op de maatschappelijke impact van deze problemen op de Brabantse samenleving zijn daar naar mijn mening hele goede gronden voor. Het resultaat van die acties zou dan moeten worden vergeleken met een gebied waar de geschetste problemen heel wat minder ontwrichtend werken en opsporingsintensiteit en strafmaat bijgevolg veel bescheidener kunnen zijn, maar wel aan de betreffende potentiële daders bekend zijn.

Blijft de vraag of het (eventuele) effect door de verhoging van de pakkans of door de zwaardere straffen is bereikt, maar daar is statistisch heel goed een mouw aan te passen.

Als ook zo’n onderzoek niets zou opleveren, eet ik mijn hoed op en zal ik U nooit meer lastig vallen met de generale preventie.

Dato Steenhuis
Tot enkele jaren geleden Procureur-Generaal en lid van het College van Procureurs-Generaal Openbaar Ministerie