Een spiegel voor de rechtspraak

Deze bijdrage vormt een bewerking van de inleiding die Rick Robroek hield op de gerechtsvergadering van de Rechtbank Noord-Nederland op 9 mei 2017 met als thema ‘Kijk naar je eigen!’. De andere inleiding werd verzorgd door Herman Tjeenk Willink en zal binnenkort te lezen zijn op dit blog.

Laat ik mijn inleiding beginnen met twee vragen: zou een discussie over de wijze waarop professionals hun werk als professional moeten verrichten over geld moeten gaan? Of anders gezegd: vindt u dat we het vandaag over geld moeten hebben? Ik denk dat iedereen het over eens is dat dat niet het geval zou moeten zijn. Ik onderschrijf die stelling en ik zal u zo vertellen waarom.

De tweede vraag is of professionals hun werk kunnen verrichten zonder enige vorm van organisatie. Kunnen rechters zelf, zonder dat er roostermakers zijn, zonder dat er zaaktoedelers zijn, zonder dat er ondersteuning is, zorgen voor voortvarende en voorzienbare rechtspraak? Ik denk het niet en ook die vraag zal ik in mijn inleiding van een antwoord voorzien.

Die twee vragen brengen me bij wat vanmiddag centraal staat, namelijk wat professionals, wat U als derde staatsmacht, zelf kan doen om de spanningen binnen de derde staatsmacht en tussen de staatsmachten te verminderen. Het gaat dus niet om wat de Minister, de Raad, het gerechtsbestuur of de teamleiding kan bieden. Het gaat ook niet om wat rondom de rechtspraak in andere organisaties allemaal beter kan. Het perspectief is dat van u als rechter.

Als er op zoek wordt gegaan naar dingen die anders of beter kunnen, volgt noodzakelijkerwijs een kritisch verhaal. Dat zal zo ook volgen. Reflectie en intervisie beginnen echter met het maken van een groot compliment en laat ik dat ook doen. De rechtspraak in Nederland is namelijk van kwalitatief hoog niveau. We staan in de wereldwijde top 5 van landen met de beste rechtspraak, het vertrouwen in de rechtspraak is onverminderd hoog en ook het stelsel van rechtsmiddelen biedt geen enkele aanleiding om te veronderstellen dat er iets mis is met de inhoudelijke kwaliteit van de rechtspraak. En natuurlijk gaat er wat mis, maar in internationaal en historisch perspectief is dat vooralsnog weinig zorgwekkend te noemen.

Met dit welgemeende compliment en in mijn ogen vaststaand gegeven: de rechtspraak in Nederland is van inhoudelijk hoog niveau, terug naar de centrale vraag: wat kunnen rechters zelf doen om spanningen te verminderen?

1. Het eerste uitgangspunt van mijn denkraam met het oog op beantwoording van de vraag wat de rechters zelf kunnen doen om spanningen te verminderen, is wat mij betreft dat professionals zich niet om geld druk zouden moeten maken.

Als gezegd ben ik het met deze stelling helemaal eens. Toch doen professionals en rechters in het bijzonder de laatste jaren niets anders: ze vragen namelijk keer op keer om meer geld. Was het eerst het kwaliteitsminimum dat in gevaar was, nu heet het dat er niet voldoende geld is om het optimum te bereiken. En dat – want het is goed om dat misverstand op te helderen – er uiteindelijk nimmer fors en laat staan structureel bezuinigd is op de rechtspraak.

Op basis van een snelle research op internet ontstaat het volgende beeld:

Op 19 maart 2013 kondigt de Raad voor de Rechtspraak als onderhandelingsresultaat aan dat voor de jaren 2014 en 2015 de financiering op peil blijft en pas in 2016 een bijdrage vanuit de rechtspraak wordt geleverd om aan de taakstelling van het kabinet Rutte II te voldoen. Daarbij wordt aangegeven dat dat ‘niet ten koste van het rechtspreken’ gaat. ‘Dat gebeurt doordat de bedrijfsvoering efficiënter is ingericht en doordat de Rechtspraak overgaat van papier naar digitaal en de procedures daarbij “beter en eenvoudiger” worden.’

Op 15 september 2015 brengt de Raad voor de rechtspraak naar buiten dat in verband met de afgesproken taakstelling (waarover overigens aanvankelijk de loftrompet werd gezwaaid, maar dat terzijde) de rechtspraak kampt met een tekort van 35 miljoen euro voor het jaar 2016, dat voor de jaren erna oploopt tot 88 miljoen euro in 2020.

Die bezuiniging wordt op 13 juni 2016 teruggedraaid en niet veel later op 20 september 2016 wordt in de nieuwe prijsafspraken voor de jaren 2017 t/m 2019 afgesproken dat de rechtspraak er 35 miljoen euro extra per jaar bijkrijgt bovenop de extra bijdrage van structureel € 25 miljoen die in de begroting 2016 van Veiligheid en Justitie al is toegevoegd voor het programma Kwaliteit en Innovatie (KEI) van de rechtspraak. Daarnaast is in het nieuwe prijsakkoord ook € 10 miljoen extra per jaar beschikbaar voor kosten die de rechtspraak moet maken door nieuwe of veranderende wet- en regelgeving.

De taakstelling in 2016 is uiteindelijk grotendeels gecompenseerd en er is vanaf 2017 extra geld uitgetrokken (zie ook een recent rapport van de Rekenkamer alsmede een eerdere bijdrage van mijn hand). Ondanks het gegeven dat op de rechtspraak niet fors en structureel is bezuinigd, is dat wel het fake nieuws (om maar eens actuele term te gebruiken) dat het denken, spreken en schrijven over de rechtspraak beheerst. Daarbij komt dat zelfs het tekort in 2016 volgens de Raad voor de Rechtspraak opgevangen kon worden zonder afbreuk te doen aan de kwaliteit van de rechtspraak (namelijk door op huisvesting te korten). Dat zal zeker mogelijk geweest zijn met de 7 miljoen tekort dat overbleef.

Het gegeven dat er niet op de rechtspraak is bezuinigd, maakt ook duidelijk dat er van een schending van de machtenscheiding geen begin van een aanwijzing is. Het systeem werkt perfect, de rechtspraak heeft na enige rumoer merendeels naar wens betaald gekregen en er is geen enkel bewijs dat de kwaliteit van de rechtspraak in het geding is. Het enige waar de rechtspraak het kwalitatief minder goed doet, zijn de doorlooptijden. Ondanks dat de financiën nagenoeg op peil zijn gebleven en de rechtspraak minder zaken afdoet, is daarop weinig verbetering geboekt. Ik kom daar later op terug.

Eerst nog wat over het vragen om meer geld. Je hoeft namelijk geen professional te zijn om te vragen om meer middelen. Iedere publieke of private arbeider, professional of niet, wil dat wel. Een professional is echter juist een professional en een rechter is juist een rechter omdat hij in de gegeven omstandigheden in staat is uiterst complexe situaties ter zitting of in een vonnis te hanteren en in die omstandigheden kwaliteit te leveren. Ik heb nog geen rechter de vraag horen stellen, hoe binnen de gegeven omstandigheden kwaliteit geleverd kan worden. Altijd wordt gesproken over een optimum en dat in de gegeven omstandigheden de kwaliteit van de rechtspraak in gevaar is. De vraag hoe binnen de gegeven omstandigheden tóch kwaliteit kan worden geleverd wordt niet gesteld en het antwoord daarop wordt helaas niet gegeven.

Voor de duidelijkheid: de professionele standaarden vormen jammer genoeg niet het constructieve antwoord op de genoemde vraag. Ze zijn er nu voor het strafrecht maar in de standaarden wordt niet ingegaan op de vraag hoe zaken op zittingen zouden moeten worden behandeld en hoe vonnissen zouden moeten worden ingericht. Er staan wel concrete vingerwijzingen in over de maximale duur van strafzittingen en daarmee de hoeveelheid zaken die daarop gepland mogen worden. Daarmee zijn de standaarden uiteindelijk geen standaarden voor professionals geworden, maar vooral standaarden voor bestuurders en managers. Managers worden opgedragen de zittingen niet te vol te plannen en met die opdracht kunnen bestuurders en managers vervolgens weer meer geld claimen bij het departement.

De rest van de standaarden volgen rechtstreeks uit de wet en zijn nogal vanzelfsprekend en daarmee erg vrijblijvend. Ik citeer de standaarden van ‘niveau 1’, die in ‘niveau 2’ verder uitgewerkt worden. De kern is hetzelfde, veel concreter en minder vrijblijvend worden de standaarden in ‘niveau 2’ niet.

PROFESSIONELE STANDAARDEN STRAFRECHT (niveau 1)
1.1 Strafrechters zijn goed opgeleid en zorgen ervoor dat ze op de hoogte zijn van de ontwikkelingen op hun vakgebied.
1.2 Voor specifieke strafrechterlijke werkzaamheden, zoals voorzitter MK, PR, jeugdrechter en R(h)C, gelden aanvullende eisen.
1.3 Een zittingscombinatie is evenwichtig samengesteld uit oogpunt van ervaring en deskundigheid.
1.4 De strafrechter wordt logistiek en vakinhoudelijk op adequate wijze ondersteund in de uitvoering van zijn werk.
1.5 De strafrechter/voorzitter is verantwoordelijk voor de appointering en de organisatie van de zitting, waaronder de verdeling van werkzaamheden binnen de combinatie.
1.6 De strafrechter is verantwoordelijk voor de voortgang van, de regie over en de volledige afdoening van een aan hem toebedeelde zaak.
1.7 Elke zaak krijgt een behandeling op maat.
1.8 De strafrechter doet een gemotiveerde, begrijpelijke uitspraak die past bij de zaak.
1.9 De strafrechter houdt rekening met de maatschappelijke context waarbinnen een zaak speelt.
1.10 Strafrechters voeren met elkaar het professionele gesprek.

De socioloog Bovens heeft in het verleden wel eens gesproken over hoerawoorden, zoals verantwoordelijkheid, kwaliteit en zorgvuldigheid. Hier zou je kunnen spreken over hoerastandaarden. Als ze al niet uit de wet volgen, is iedereen het er over eens en het zou wat zijn als de rechtspraak niet aan die standaarden voldeed. Ik ga er geen kwalificatie aan verbinden, maar als het gaat om reflectie is het goed om bij Uzelf te rade te gaan of het resultaat van pakweg vijf jaar werken aan professionele standaarden een compliment waard is. Buiten de overduidelijke vanzelfsprekendheden gaan de professionele standaarden via een omweg om maar een ding: en dat is meer geld. Terwijl we het er over eens waren dat professionals zich niet om geld druk zouden moeten maken.

2. Het tweede uitgangspunt van mijn denken is dat professionals niet zonder enige vorm van organisatie kunnen en dat rechters mede bepalen hoe lang die organisatorische arm is.

Ik heb dit uitgangspunt uitgewerkt in mijn proefschrift ‘De macht over het strafproces’ aan de hand van twee belangrijke strafvorderlijke beginselen, namelijk voortvarendheid en voorzienbaarheid. Vandaag focus ik me op de voortvarendheid. Het is goed om het belang daarvan te benoemen. Wanneer op de Nederlandse rechtspraak sinds jaar en dag in inhoudelijk opzicht weinig is aan te merken, is het zaak te richten op die andere kwaliteitseis, namelijk die van de voortvarendheid. Met die voortvarendheid is het nog niet best gesteld, zo getuigde ook de Raad in het laatste jaarverslag.

Nu wil het dat die voortvarendheid in een kwade reuk komt te staan als bestuurders en managers daarmee aan de gang gaan. Dan gaat het over efficiency, kostenbesparing, doorlooptijden, productie etc. etc. In de kern gaat het echter over hetzelfde. Tuurlijk, het is een andere taal en een andere symboliek, maar net als in ieder te beoordelen rechtszaak is het goed om te kijken wat er achter die woorden schuil gaat. Als managers en bestuurders met de financiën bezig zijn dan zijn ze niet (louter) economisch bezig, ze zijn ook bezig met organiseren van voortvarende rechtspraak. De financiën zijn daarbij een hulpmiddel.

Terug naar de rechter en daarbij richt ik me voor het gemak op de strafrechter. Een strafrechter dient in zijn afwegingen het belang te betrekken van een goede organisatie van de strafrechtspleging. Velen van U zullen denken dat hier een bestuurder of manager spreekt, maar hier spreekt de Hoge Raad.

De Hoge Raad kwam tot deze overweging die is gaan behoren tot de standaardjurisprudentie van de Hoge Raad in zijn arrest van 11 november 2014, NJ 2015, 6 m. nt. T.M. Schalken. De Hoge Raad zegt het als volgt: ‘Bij de beslissing op een verzoek tot aanhouding van de behandeling van de zaak dient de rechter een afweging te maken tussen alle daarbij betrokken belangen, waaronder het belang van de verdachte bij het kunnen uitoefenen van zijn aanwezigheidsrecht, het belang dat niet alleen de verdachte maar ook de samenleving heeft bij een doeltreffende en spoedige berechting en het belang van een goede organisatie van de rechtspleging’.

En natuurlijk heeft het met bestuur en management te maken, maar het is geen bestuur of management. Het is een juridische afwegingsfactor die de strafrechter moet betrekken bij zijn oordeel. En hoewel ergens te begrijpen valt dat integraal management en verbestuurlijking als iets gezien wordt wat niet past bij een professional, is het verwerpen van deze doelen van het bestuur en management, namelijk te komen tot efficiënte, niet te dure en snelle rechtspraak het verwerpen van het door wet en jurisprudentie voorgeschreven juridische kader.

In mijn proefschrift verdedig ik de stelling dat rechters het belang van voortvarendheid – dat nauw met de goede organisatie van de strafrechtspleging verbonden is – niet zelfstandig kunnen realiseren. Daar is organisatie voor nodig. Organisatie om ervoor te zorgen dat het totaalpakket aan zaken tijdig wordt afgedaan. Dat organiseren kan op verschillende manieren. Een paar mogelijkheden, met ook nu weer voorbeelden uit het strafrecht: de appointering kan centraal worden geregeld, aanhoudingsverzoeken kunnen centraal worden beoordeeld, er kunnen protocollen worden uitgevaardigd om de beslissingen over die verzoeken te beïnvloeden, er kan met poortrechters worden gewerkt, die de onderzoekswensen centraal beoordelen en laten we de automatisering niet vergeten waarin vastgestelde formats en bouwstenen de voorbereiding en het concipiëren van de uitspraak verregaand regeren.

In al deze voorbeelden wordt echter niet meer door rechters rechtgesproken, maar door bestuurders en managers de rechtspraak georganiseerd. In het verleden heeft mijn promotor Otte dit treffend uitgedrukt in de constatering dat het strafproces niet meer door maar voor de rechter wordt georganiseerd. En hoewel bij de bestuurders duidelijk strafvorderlijke belangen een rol spelen en de strafvorderlijke bedoelingen zelfs meer dan goed zijn, wordt hier strafvorderlijk niet juist gehandeld.

Het is begrijpelijk dat bestuurders en managers handelen zoals ze handelen, want zij zijn in de Wet op de rechterlijke organisatie nu eenmaal mede verantwoordelijk gemaakt voor het strafvorderlijk belang van voortvarendheid. Dat neemt niet weg dat het handelen van het bestuur en management ook in strijd met de Wet op de rechterlijke organisatie moet worden geacht. Er wordt namelijk getreden in de rechterlijke werkzaamheden en dat mogen ze niet.

Nota bene: de Nederlandse exceptiebepalingen zijn strenger dan het Europeesrechtelijke begrip van rechterlijke onafhankelijkheid. Daar waar het EHRM een zekere bestuurlijke invloed aanvaardt, juist om die voortvarendheid te realiseren, is de Nederlandse wet strenger en daarmee ook inconsistent.

De bestuurder moet voortvarende rechtspraak realiseren, de bestuursgremia zijn vanwege de verwevenheid tussen organisatie en rechtspraak ook in meerderheid uit rechters samengesteld, maar de bestuurder mag niet treden in datgene wat uiteindelijk die voortvarende rechtspraak brengen moet, namelijk het bestuurs-, civiele en strafproces. De wet op de rechterlijke organisatie is op dit punt dan ook fout geweven.

Het huidige bestuurlijk optreden is niet alleen in strijd met de wet. Het levert ook niet zo heel veel op. Ten aanzien van de voortvarendheid van in ieder geval de strafrechtspraak hebben de doorlooptijden geen noemenswaardige ontwikkeling doorgemaakt terwijl recent onderzoek aantoont dat zaken niet zwaarder zijn geworden. Wanneer bestuurlijk optreden in strijd is met de wet en ook weinig oplevert op het vlak van voortvarendheid is het op het eerste gezicht aantrekkelijk om iedere bestuurlijke bemoeienis op dat vlak vaarwel te zeggen. De tijd van voor de introductie van de bestuursstructuur in 2002 vormt daarvoor een (te) sterke contra-indicatie. Om voortvarendheid te realiseren is dus enige bestuurlijke invloed onontkoombaar.

Die onontkoombaarheid van bestuurlijke invloed, de strijdigheid met de wet en het beperkte resultaat, bracht mij er toe in mijn proefschrift te verdedigen om de wet op de rechterlijke organisatie te wijzigen én – belangrijker voor vandaag – te komen tot andersoortig bestuurlijk optreden.

Dat andersoortige bestuurlijke optreden komt er op neer dat bestuurders en managers niet moeten proberen op iedere zaak en op iedere rechter greep te krijgen. Ze zouden zich eerst en vooral moeten houden aan de regels van strafvordering en zich moeten beperken tot die kwaliteitsaspecten waarvoor organisatie nodig is. In de eerste plaats komt dan de voortvarendheid in beeld. Die voortvarendheid zouden ze strakker moeten monitoren en vervolgens zouden zij met die rechters het inhoudelijk gesprek moeten aangaan waarbij het met die strafvorderlijke organisatiebelangen minder voortvarend gaat.

De positieve keerzijde daarvan is dat rechters die voortvarend rechtspreken, juist minder bestuurlijke bemoeienis zullen hoeven te ervaren dan nu het geval is. Er is dan immers geen enkele reden meer voor verbestuurlijking in de vorm van centrale appointering, centrale normering, centrale beoordeling van aanhoudingsverzoeken en onderzoekswensen.

En als zijstap: het is alsdan ook niet meer nodig om nog meer zaken aan de rechter te onttrekken of de rechter minder ambtshalve ruimte te bieden zoals dat wel eens is geopperd in de sfeer van de behandeling van strafzaken in hoger beroep.

Kortom: de huidige verbestuurlijking is om meerdere redenen verkeerd, maar begrijpelijk. Wezenlijker voor vandaag is dat rechters er in zekere zin juist zelf voor verantwoordelijk zijn. Want die lange arm van het bestuur hoeft immers niet zo lang te zijn wanneer rechters zelf komen tot een wijze van zaaksafhandeling die voortvarend is. En ik herhaal: dat is een strafvorderlijk belang, het belang van de organisatie van de strafrechtspleging.

3. De uitgangspunten vertaald naar het thema van vandaag: ‘kijk naar je eigen!’

Het is tijd om een balans op te maken en de lijnen van mijn inleiding samen te trekken:
1. Er is inhoudelijk niks mis met de kwaliteit van de Nederlandse rechtspraak, integendeel.
2. Rechters zouden zich als professional niet moeten bekommeren om geld maar de vraag moeten beantwoorden hoe ze met de beschikbare middelen tot kwalitatieve rechtspraak kunnen komen. De professionele standaarden bieden geen antwoord op die vraag en zijn gechargeerd gesteld standaarden voor managers over hoe laat rechters naar huis mogen.
3. Een zekere organisatie en verbestuurlijking is onontkoombaar. Bestuurders zouden echter meer op afstand moeten staan. Niet omdat het huidige optreden in strijd is met de rechterlijke onafhankelijkheid maar omdat het huidige bestuurlijk optreden in strijd met de wet is en weinig heeft opgeleverd. Hoe ver de bestuurlijke arm vervolgens reikt is afhankelijk van het rechterlijk optreden.

Het kijken in de spiegel zou rechters vooral moeten brengen tot een eigen positiebepaling en wanneer we voornoemde uitgangspunten ter harte nemen: een positiebepaling binnen de gegeven faciliteiten en met de middelen die beschikbaar zijn. Uit het zijn van publieke professional, uit de wettelijke opdracht en uit het (terechte) professionele verlangen om het bestuur op afstand te hebben staan, vloeit die opdracht voort. Die opdracht komt erop neer om gezamenlijk op zoek te gaan naar die rechterlijke taakopvatting die kwaliteit kan leveren binnen de gegeven context en op die manier te laten zien dat de rechter de bestuurder en manager niet nodig heeft.

De vraag is natuurlijk hoe? Mijn inleidende beschouwing is tot nu redelijk abstract, maar hoe kan tot een operationalisering gekomen worden. Wat zouden rechters kunnen doen? Ik ben geen organisatieadviseur maar heb wel enige ervaring in de organisatie. Ik weet dus hoe moeilijk het is om over de inhoud te spreken tussen rechters, zeker over concrete zaken, maar toch is dat de enige manier om verder te komen dan de juichstandaarden. Vanwege de grote belangen die op het spel staan, zou dat ook moeten. Er is bovendien geen enkele reden tot schroom vanuit de gedachte dat er (bijna) niet iets bestaat als een juridisch foute rechterlijke aanpak. En bovenal is juist het juridische verschil het leuke van Uw vak en kan ik me voorstellen dat U ieder moment van de dag daarover het gesprek zou willen voeren en het debat over zou willen aangaan.

Nu wil het dat u vanuit dit reflectieperspectief in een geweldige positie verkeert, namelijk in een positie waarin er op drie verschillende locaties recht wordt gesproken. Dat schept ideale mogelijkheden om te vergelijken en om vanuit de geconstateerde verschillen het professionele gesprek aan te gaan. Ik zou u aan het eind van deze inleiding enkele praktische ideeën van de hand willen doen.

– Bespreek voor verschillende zaakstromen verschillende manieren van motiveren, leg deze langs de juridische verplichtingen en ga na in hoeverre de rest nodig is en beantwoord de vraag waarom dat nodig is.
– Ga voor verschillende zaakstromen na wie het snelst zaken afdoet en bespreek de manier van werken van voorbereiding, via behandeling van de zaak tot einduitspraak. Voldoet de manier van werken in juridisch opzicht en zo ja, wat is buiten de juridische verplichtingen nog meer wenselijk om te doen en waarom?
– Ga voor verschillende zaakstromen na wie het langzaamst zaken afdoet en bespreek eveneens de manier van werken. Leg ook dit naast de juridische verplichtingen en ga na of de rest nodig is en beantwoord de vraag waarom dat nodig is.

Op deze manier wordt niet tot een maximum of een optimum gekomen, maar tot een aanvaardbaar minimum van kwalitatieve rechtspraak. En zo zou bij wijze van spreken in een eerste bijeenkomst al dichterbij professionele standaarden gekomen worden dan er nu zijn. Daarbij zou ik niet kiezen voor nodeloze formalisering. Een wetenschapper als ik weet dat ieder stuk op papier ook alweer snel in de bureaulade belandt. Het gaat erom dat er onderling over de verschillen gesproken wordt en dat op enig moment een kwaliteitsminimum wordt geïnternaliseerd. Uiteindelijk is dat de enige manier om de op zichzelf te begrijpen verbestuurlijking terug te dringen en tot standaarden te komen die de rechtspraak verdient.

Rick Robroek
Universitair docent vakgroep Strafrecht RUG en rechter-plaatsvervanger rechtbank Amsterdam