De positionering van het Openbaar Ministerie deel 2. Krijgsgeschiedenis en de oorlog om schaarste

Deze bijdrage is de tweede in een serie bijdragen waarin een aantal waarnemingen worden gedaan over de positie van het Openbaar Ministerie in historisch perspectief. Het eerste deel vindt u hier.

Historisch besef biedt soms uitkomst in het begrijpen van een langere ontwikkeling. Tussen generaal Eisenhower en zijn militaire top bestonden tot aan het eind van de tweede wereldoorlog grote spanningen. Voor en na D-day op 6 juni 1944 kolkten de ruzies tot grote hoogte. De aard van de spanningen werd door veel waarnemers teruggevoerd op de vermeende ijdelheid van de Engelse Montgomery en de Amerikaanse Patton, maar zoals helaas te vaak gebeurt werd het toenmalige conflict versmald tot personen. Het conflict was veel boeiender en actueler dan dat. De legeraanvoerders te velde verweten Eisenhower dat hij een bureaustrateeg was die nooit de kruitdampen had meegemaakt. De ruzies gingen over het gezag over de grondtroepen en over het tempo waarin de verschillende legergroepen optrokken en wie daarin (eind)verantwoordelijkheid mocht dragen. Dit sturingsconflict vertaalde zich tot in de marsorders. De Britse legerleiding schetste tot in detail hoe de manoeuvres dienden te verlopen, terwijl de Amerikaanse legertop de operaties veel minder dicht regelden en meer overlieten aan de creativiteit van uitvoerende commandanten als Patton en Bradley. De legeraanvoerders te velde waren immers veel beter op de hoogte van de situatie op de slagvelden. Als de aanvoerder niet voldeed, werd hij vervangen. Voor de Britse aansturing was evenwel ook wel wat te zeggen. Montgomery wist nog uit de eerste wereldoorlog hoeveel menselijke verliezen er mogelijk waren, uit ervaring was hij zuinig met zijn manschappen om welke reden hij meer sturingsinvloed wilde houden op de operationele keuzen te velde. Verder waren de aanvoerlijnen met hun specifieke bevoorradingseisen, zoals in elke oorlog, van grote betekenis. Niet dat sommige legercommandanten zich daar iets van aantrokken. Van Patton werd wel gezegd dat hij toch bleef oprukken om zodoende nieuwe troepen en materiaal af te dwingen.

Of het nu vergelijkingen betreft tussen de legerleiding en de commandanten te velde, tussen de dirigent en het orkest, of tussen de schoolbestuurder en de leerkracht, steeds komt het aan op de balans tussen de individuele uitvoerder die een stempel op de schepping wil zetten en de hogere leiding die de gelijkmatigheid moet bewaken. Die gelijkmatige aansturing is terug te voeren op slechts één punt van overlevingsbelang dat steeds te herhalen valt: schaarste, schaarste, schaarste. Sinds mensenheugenis is schaarste leidend: schaarste aan mensen en middelen om de ideeën over kwaliteit te realiseren. De kwantiteit is leidend, de kwaliteit vormt steeds het wenkend perspectief.

Wie met wat grotere afstand en scherpte naar gerechten en parketten in de rechterlijke organisatie kijkt ziet grote overeenkomsten. Voor een onderzoek of voor het behandelen van een strafzaak is immer perfectie mogelijk, altijd nader onderzoek, behoefte aan meer zekerheid voordat tot een afronding wordt gekomen. Ik herinner me voorzitters van strafkamers die de beste griffiers en de meeste zittingstijd claimden en zich weinig bekommerden om andere voorzitters die daardoor met minder of zwakkere ondersteuning in de knoei kwamen. Dit voorzitterstype werd niet geboren uit onverschilligheid maar is wel sterk geënt op particuliere inzichten die niet stoelen op veel omgevingsbesef van schaarste. Wie denkt dat deze samenhang tussen financiën en inhoudelijke keuzen alleen bij parketten en gerechten speelt komt bedrogen uit. Ook de Hoge Raad en het parket bij de Hoge Raad kampen met deze vraag. Op hun verzoek is art. 80a RO geïntroduceerd. Deze wetswijziging ging formeel over de vraag of een inhoudelijke cassatietoets achterwege mag blijven wanneer de partij die cassatieberoep instelt onvoldoende (uitgesproken) belang heeft bij het cassatieberoep of wanneer de klachten klaarblijkelijk niet tot cassatie kunnen leiden. . Materieel was de wetswijziging ingegeven door schaarse middelen en de prijs van een uitdijende cassatierechtspraak. Daarbij moet niet vergeten worden dat er ook een kwalitatieve noodzaak bestaat bij het door een strengere selectie aan de poort beperkt houden van het aantal door de Hoge Raad te beoordelen zaken. Alleen op die manier kan de Hoge Raad beperkt in omvang blijven en zijn richtinggevende taak op het gebied van de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling goed vervullen.

In het licht van deze permanente strijd om schaarse vaklieden en middelen is nauwelijks een pleidooi nodig voor een goede bedrijfsvoering en facilitaire diensten en evenmin voor een bredere blik dan de eigen scoop. Binnen het Openbaar Ministerie wordt wel eens gerept van verdringingsmechanismen, waarmee bedoeld wordt dat indien schaars geld aangewend wordt voor bijvoorbeeld verkeershandhaving er minder geld is voor het vervolgen van zware strafzaken. Kleine en veel voorkomende criminaliteit lopen daarom altijd het gevaar in de opsporing en de vervolging te moeten wijken voor grote en meeslepende zaken. Uiteindelijk is het beschikbare geld dat het parlement beschikbaar stelt voor de opsporing en de vervolging leidend in de opsporings- en vervolgingsprioriteiten. Wie ver van de financier de weelde zoekt van grote onderzoeken kan ongetwijfeld claimen maatschappelijk betekenisvol bezig te zijn geweest. Maar indien een groot onderzoek niet leidt tot een gefinancierde rechtszaak heeft er in wezen roofbouw plaatsgevonden op de resterende schaarse menskracht en middelen voor de gewone criminaliteit waarvoor wel financiering aanwezig is. Hiermee is niet meer gezegd dan dat om genoemde redenen het openbaar ministerie scherpe financiële claims neerlegt bij het departement om grote ondermijningszaken gefinancierd te krijgen, maar indien er geen geld komt dienen er ook geen Zwitsers te worden uitgezonden naar dat ene slagveld. De politiek bepaalt uiteindelijk de prioriteit bij het gevecht om een veiliger samenleving.

In het licht van deze gegevenheid ligt het voor de hand dat ook het Openbaar Ministerie keuzen maakt. Er is niet langer over de hele linie een breed front mogelijk, maar deze drang tot versmalling moet niet als een te romantiseren verlies worden gezien, maar als een onontkoombare zakelijke afweging tussen paradigma’s. De vergelijking tussen de krijgsgeschiedenis en de recente geschiedenis van het Openbaar Ministerie leert dat in het komende tijdvak het streven gericht zal zijn op hoogwaardig, kleinschalig én op verzakelijking. De toegenomen schaarste ten gevolge van soberder overheidsfinanciering kán niet anders dan leiden tot een scherpere invloed van bedrijfsvoering, waaronder in het bijzonder facilitaire voorzieningen, logistiek, HRM, opleidingen en ICT, op de strafzaak.
Omdat aan de vruchten de boom wordt gekend komt het er op aan om vorenstaande insteek te vertalen in praktische keuzen van en binnen het Openbaar Ministerie. Op grond van welke maatstaven wordt de schaarse opsporings-, vervolgings- en executiecapaciteit ingezet? Zijn er maatstaven denkbaar die niet afsterven in vrijblijvendheid? Daarover gaat het volgende deel van deze serie over het Openbaar Ministerie.

Rinus Otte
Hoogleraar Organisatie rechtspleging RUG en lid van het College van Procureurs-Generaal Openbaar Ministerie