De macht over de oriëntatiepunten in het strafproces

Medeblogger Rick Robroek is recent gepromoveerd op het proefschrift “De macht over het strafproces”. Hij legt daarin bloot de machtsverhoudingen tussen de gerechtsbesturen en de Raad voor de Rechtspraak enerzijds en de rechters anderzijds, beiden met een wettelijke taak belast, waartussen zich de laatste jaren helaas de nodige spanningen voordoen. De eersten behartigen de algemene belangen van de rechtspraak, zoals financiering, gebouwen, personeel, maar ook de bevordering van vlotte rechtspraak en rechtseenheid in algemene zin en de laatsten oefenen de rechtspraak uit in rechtszaken, de core business, of zoals in de rechtspraak zelf wordt gezegd: het primaire proces. De rechters zijn voor de goede vervulling van hun taak mede afhankelijk van de eersten en de eersten zijn voor hun algemene taken (in zeer sterke mate) afhankelijk van de rechters. Robroek legt deze verhoudingen bloot en signaleert de scharnierpunten in de Wet op de rechterlijke organisatie, die de laatste jaren steeds meer zijn gaan kraken en piepen en die volgens hem aanpassing behoeven. Een kritisch punt is namelijk dat de rechters onafhankelijk zijn en dat de huidige wetgeving op een aantal punten in onvoldoende mate een basis biedt om rechters te verbinden aan genoemde algemene doelstellingen van de rechtspraak, terwijl dat wel wordt geprobeerd en vaak trouwens nobele doelstellingen dient.

Gelet op de spanningen tussen rechters en hun organisatie is het een goede zaak dat de knelpunten nu eens systematisch zijn blootgelegd en besproken. Met veel van wat Robroek schrijft ben ik het eens. Dat geldt alleen niet helemaal wat betreft zijn analyse van de oriëntatiepunten straftoemeting en hun bestuurlijke ophanging. Als oud-bestuurslid en oud-voorzitter van het LOVS (dat wil zeggen: het Landelijk Overleg Vakinhoud Strafrecht, voorheen het Landelijk Overleg Voorzitters Strafsectoren) mijmer ik daar graag over mee en zal betogen dat die ophanging eerder als meervoudig moet worden gezien dan als louter of hoofdzakelijk bestuurlijk, zoals Robroek betoogt, en dat deze kwestie eigenlijk niet zo belangrijk is. Ik vind het van belang daar aandacht aan te besteden omdat ik vrees dat deze baby van het LOVS anders met het badwater wordt weggespoeld, omdat een werkbaar alternatief tot op heden ontbreekt.

Maar allereerst een uitweiding over stelling nr. 25 bij het proefschrift. Deze luidt: perfectie haalt de kwaliteit weg. Wie wel eens ruzie heeft gehad met zijn echtgenoot/ote, weet dat deze stelling waar is. Wie in een huwelijk of relatie in vrede en gelukkig wil samenleven, moet water bij de wijn doen. In deze individualistische tijd stranden veel relaties omdat partners onvoldoende ruimte voor zichzelf ervaren. Ieder mens heeft 1001 wensen, toekomstverwachtingen, dromen, die vaak botsen met die van de partner. Weten ze een voor iedereen gunstig evenwicht te vinden, dan kan het huwelijk niet gelukkiger zijn, al is het zelden perfect. En zo niet, dan ligt echtscheiding vroeg of laat op de loer. Eigenlijk geldt deze tegeltjeswijsheid niet alleen voor samenlevende individuen, maar voor alle organisaties en de rechterlijke in het bijzonder.

Rechters en hun besturen kunnen niet van echt scheiden, vandaar dat er informele gremia zijn gekomen tot afstemming en coördinatie. Het LOVS is vanouds een vergadergezelschap, zonder eigen bevoegdheden, van oorspronkelijk sectorvoorzitters, die tevens rechters en bestuurders in de gerechten waren, en na de herziening van de gerechtelijke kaart per 1 januari 2013 van managers, veelal afdelings- en teamvoorzitters, tevens rechters. In de praktijk is er niet zo veel veranderd, getuige ook de bewuste handhaving van de afkorting, die nu voor andere termen staat.

In het LOVS – zowel in de oude als in de nieuwe vorm – worden allerlei organisatorische kwesties besproken en afgestemd, zoals over digitalisering van procesdossiers, de bouw van de zaaksregistratiesystemen, de samenwerking met het openbaar ministerie in de verkeerstorens, de reclassering, met het instituut van gerechtelijke psychologen en psychiaters en nog veel meer. Daarnaast komen – zoals Robroek terecht schrijft – onderwerpen aan de orde die de rechtspraak zelf raakt. Voorbeelden daarvan zijn het aanhoudingen protocol (wenken voor het beoordelen van verzoeken van advocaten en het openbaar ministerie tot het uitstellen van de behandeling van een op een bepaalde datum geplande rechtszaak), de aandachtspunten voor de schorsing van de voorlopige hechtenis, het leveren van input voor de advisering over nieuwe wetgeving, het initiëren van werkgroepen die zich buigen over specifieke onderwerpen, zoals de taakverdeling tussen rechters en gerechtssecretarissen, de vorm van motivering van strafvonnissen (Promis), de oriëntatiepunten straftoemeting en ook hier nog veel meer.

De aan de strafprocessen gerelateerde onderwerpen (in de rechtspraak veelal aangeduid als ‘de inhoud’) worden steevast (andere onderwerpen trouwens meestal ook) door vaste of ad hoc-werkgroepen voorbereid. Die groepen bestaan dan louter uit rechters of uit rechters en gerechtssecretarissen, en soms worden buitenstaanders betrokken, al naar gelang het onderwerp.

In de praktijk – en ook dat schrijft Robroek terecht – wordt veel van wat het LOVS het licht laat zien (maar niet alles, waarover straks meer), door de praktijk gevolgd. Dat is niet helemaal onlogisch, want ‘de inhoud’ wordt geformuleerd door ervaren en verstandige vakbroeders, op basis van wet en praktijk.

Het bedenken van wezensvreemd nieuw beleid heeft ook geen zin, omdat het onder de rechters geen navolging zou vinden. Waar het LOVS samenwerkt met het openbaar ministerie, zoals bij de opzet van de ‘verkeerstorens’ (het samenwerkingsverband om de strafzittingen zo goed mogelijk te plannen, zorgen dat de dossiers compleet zijn, er geen mismatch is tussen beide organisaties), komt het verschil helder naar voren. Waar het College van procureurs-generaal de kaders uitzet, volgen de gesprekspartners van het OM die en verwachten zij dat de Raad voor de Rechtspraak de participerende rechters aldus ook instrueert. Dat gebeurt echter niet, omdat de Raad de bevoegdheid mist iets te zeggen over bijvoorbeeld het ‘appointement’, het vaststellen welke zaken op een zitting worden behandeld en welke tijd daarvoor wordt uitgetrokken. Die bevoegdheid berust namelijk bij de voor de zaak verantwoordelijke rechter, al kennen de groter wordende rechtbanken en hoven daar in de praktijk wel andere mechanismen voor waarbij de bulk feitelijk wordt gepland door specifiek aangewezen gerechtssecretarissen. Het LOVS mist die bevoegdheid eveneens en kan hoogstens in overleg met de rechters de procedures voor de dergelijke afstemming coördineren.

De oriëntatiepunten voor de straftoemeting worden inhoudelijk voorbereid door de Commissie rechtseenheid. Het LOVS stelt deze formeel vast. Wel pleegt het LOVS een ontwerp voor oriëntatiepunten goed te bestuderen en eventuele vragen aan de Commissie voor te leggen. In de oriëntatiepunten zelf brengt het geen wijziging aan. Meestal initieert de Commissie nieuwe oriëntatiepunten zelf, maar soms informeert het LOVS bij de commissie wel eens of het kans ziet oriëntatiepunten te ontwikkelen over delicten waar die tot nu toe ontbreken en waarvan het signalen van strafrechters krijgt dat daaraan behoefte bestaat. Soms vindt de Commissie dat er inderdaad voldoende materiaal beschikbaar is om een oriëntatiepunt te ontwerpen, maar soms is het materiaal nog niet voldoende uitgekristalliseerd, zoals lang het geval was bij mensenhandel, waar aanhoudende wetswijzigingen het speelveld voortdurend veranderden en de rechters geen gelegenheid kregen een bestendige praktijk te ontwikkelen. Er bestond daardoor lange tijd onvoldoende vergelijkbare rechtspraak om een consistente lijn te trekken.

In het verleden is daar wel discussie over geweest. Aanvankelijk was er namelijk onduidelijkheid over de aard van de oriëntatiepunten. Waren deze van rechtspolitieke aard of niet? Rechtspolitiek wil zeggen dat deze zouden kunnen anticiperen op maatschappelijke opvattingen over de strafmaat. Zo werd het LOVS wel eens gevraagd of het niet eens wat kon doen aan de hoogte van bepaalde oriëntatiepunten, omdat er signalen waren over vermeende te lage straffen voor bepaalde delicten. Na een studiemiddag met levendige discussie heeft het LOVS de status verduidelijkt. De oriëntatiepunten vertegenwoordigen een deskundige inschatting door de leden van de Commissie rechtseenheid, bestaande dus uit strafrechters, van de bestaande straftoemetingspraktijk. Ze zijn anders dan bijvoorbeeld de strafeisrichtlijnen van het openbaar ministerie (die ook wel worden aangepast na maatschappelijke commotie over bijvoorbeeld geweld tegen hulpverleners) geen rechtspolitiek instrument. In die zin zijn ze descriptief en niet prescriptief, zoals de strafeisrichtlijnen.

Robroek heeft gelijk dat ook van de oriëntatiepunten een zeker normatief effect uitgaat, alleen al door keuze en de ordening van de materie. Ze zijn ook niet zuiver op wetenschappelijk empirisch onderzoek gebaseerd, maar komen voort, zoals gezegd, een professionele inschatting van ervaren strafrechters, die via een vast inspraakmechanisme wordt getoetst aan de strafrechters in den lande.

Waar ik het niet met Robroek eens ben, is dat hij de vaststelling door het LOVS aanmerkt als een overwegend bestuurlijke bevoegdheid. Hij baseert deze gevolgtrekking op de constatering dat de leden van het LOVS niet in hun hoedanigheid van rechter deel uitmaken van dat gremium, maar van manager. En die hoedanigheid ontlenen zij aan de besturen. Dat is op zich waar, maar dat betekent niet dat de leden van het LOVS niet ook rechtsgeldig met hun bef om een bepaalde coördinerende rol kunnen spelen. Het bestaansrecht van het LOVS bestaat wel beschouwd nu juist in die twee petten. De leden zijn gemakkelijk in staat om de consultatie van hun collega-strafrechters te organiseren.

De brede toepassing van de oriëntatiepunten duidt naar mijn overtuiging op draagvlak onder de strafrechters en niet – zoals Robroek vreest – op druk vanuit de organisatie zonder dat daar een deugdelijke basis in de wet voor bestaat. Strafrechters kunnen immers – als ze de oriëntatiepunten niet zien zitten – zeggen: ‘loop heen met die onzin’ en ze niet toepassen. Dit is gebeurd met het aanhoudingenprotocol dat door de strafrechters naar mijn indruk op grote schaal wordt genegeerd vanwege spanning met de rechtspraak van de Hoge Raad.

Maar belangrijker dan de vraag naar de precieze rechtsbasis voor de oriëntatiepunten is volgens mij dat het creëren daarvan geen monopolie van het LOVS is. Iedereen, van collega-rechters tot universiteitshoogleraren, advocaten en burgers staat via rechtspraak.nl een enorm – en naar mijn mening nog veel te weinig gebruikt – arsenaal aan strafvonnissen ter beschikking om te analyseren op strafmaat, -consistentie en -hoogte. Oriëntatiepunten die langs die lijn tot stand komen, vormen evenmin recht als de oriëntatiepunten van het LOVS en de rechter zal erop behoren te responderen als een advocaat daarop zijn uitdrukkelijk onderbouwde standpunt baseert. Een dergelijke invloed op de rechter is derhalve, net zo min als bijvoorbeeld juridische literatuur, niet voorbehouden aan het LOVS of zelfs maar aan de rechtspraak en behoeft dus geen wettelijke basis. De effectiviteit van deze invloed is afhankelijk van het inhoudelijke gezag en niet van de formele ophanging of het gebrek daaraan.

Alles goed en wel, maar zouden we voor zoiets belangrijks als straftoemeting niet toch toe moeten naar een wettelijke basis voor de oriëntatiepunten? Bij veel gelegenheden zijn hierover gedachtewisselingen geweest, maar een bevredigende uitkomst heb ik nog niet vernomen. Bij het bepalen van de straf in individuele zaken kunnen 30 tot meer factoren een rol spelen, zoals de ernst van het feit, de persoon van de dader, diens beroep, diens geestelijke gezondheid, de gevolgen voor het slachtoffer, de schade (en of die spontaan al is vergoed, vergezeld van excuses en een dader-slachtoffer-gesprek), eigen schuld van het slachtoffer (treiterij), recidive, de ouderdom van het feit, het strafmaximum, recente eerdere berechtingen, de context van het feit, de www-factor, enzovoorts enzovoorts. Hierin schuilt de reden tot mislukking van veel pogingen de straftoemeting in de Nederlandse rechtstraditie, met zijn zeer ruime delictsomschrijvingen en brede straftoemetingsvrijheid en palet aan interventiemaatregelen (zoals TBS), in meer algemene regels te vatten. De wetgever zal er niet gemakkelijk in slagen deze in één of meer alom geldende formules te gieten, zonder het risico te lopen linksom of rechtsom onbillijkheden te veroorzaken voor slachtoffer, maatschappij en verdachte, nog los van het risico op de invloed van de waan van de dag die de fijne textuur van de straftoemeting zou kunnen bedreigen.

Om die redenen zullen rechters zich evenmin op voorhand gemakkelijk kunnen en willen binden, en vormen de niet-bindende oriëntatiepunten in mijn ogen een tot op heden te waarderen initiatief dat past binnen de ruime kaders van de Nederlandse strafwet en –traditie. Deze zijn relatief succesvol en houden een pragmatisch midden tussen voorspelbaarheid en noodzakelijke flexibiliteit.

Peter Lemaire
Rechter op Aruba