Verwachtingenparadox en het OM

René Westra

Ondermijnende criminaliteit (1)
Op 7 januari 2017 was in diverse dagbladen te lezen dat een officier van justitie in een interview haar zorgen uitte over de moeizame aanpak van ondermijnende criminaliteit in Noord-Brabant. De verstrengeling tussen boven- en onderwereld leidt tot de vergelijking met Sodom en Gomorra. De geconstateerde witwaspraktijken komen in meerdere sectoren voor. De OvJ geeft vervolgens aan dat haar mogelijkheden beperkt zijn “door ontwikkelingen in de rechtsstaat”. Het gevolg is dat bestuurders daardoor meer verwachten van de fiscus dan van het Openbaar Ministerie. “Een strafproces is een logistieke nachtmerrie geworden, vooral als er meerdere verdachten zijn”.

Dit is niet het eerste interview uit en over het Openbaar Ministerie waarin zorgen worden geuit over de mogelijkheden van het Openbaar Ministerie om de rechtshandhaving adequaat te sturen. Dat daardoor wordt gegrepen naar alternatieve routes om het strafrecht te omzeilen, is natuurlijk een uiterst kritisch punt. Zeker als de effectiviteit van deze routes niet op voorhand is gegarandeerd en het maatschappelijke draagvlak van het overheidsoptreden tegen (ernstig) normafwijkend gedrag verder afneemt. Het kan haast niet anders dat dit zelfs het subjectieve veiligheidsgevoel van burgers kan gaan raken.

Ter aanvulling op het interview zij verwezen naar het rapport van het Verwey-Jonker Instituut uit najaar 2016 over de Brabantse aanpak met een Taskforce (Broekhuizen, J., Boutellier, H. E.a., Impulsen tegen ondermijning, strategisch advies, 2016). Dit onderzoek biedt interessante inzichten in de complexiteit van de gekozen aanpak. Er wordt gesproken over institutionele traagheid, de balans tussen degelijkheid (criminaliteit bij bron aanpakken) en activisme (voorkeur voor korte klap) en de noodzaak van het verminderen van vrijblijvendheid in de samenwerking van overheidsorganisaties. Een boeiend rapport. De onderzoekers signaleren een nadruk op de bestuurlijke benadering en bewust een beperkte rol van het Openbaar Ministerie. N.a.v. de bespreking van de aanpak in Provinciale Staten van Noord-Brabant verscheen in Trouw een kritische reflectie met als titel “Een beetje drugscrimineel lacht om de Brabantse speldeprikjes” (Trouw, 24 september 2016).

Ervan uitgaande dat het Openbaar Ministerie een essentiële rol speelt in het strafrecht, dringt de vraag zich op: kan het Openbaar Ministerie de verwachtingen waarmaken die de samenleving van haar heeft?

Verwachtingen
In de afgelopen jaren is in het politieke debat in de Tweede Kamer veelal de eerste aandacht uitgegaan naar de rechtspraak en de politie. Het Openbaar Ministerie als organisatie en “producent” lijkt minder de schijnwerpers te staan. In deze blog wijst Dato Steenhuis regelmatig op het (relatief) beperkte aantal zaken dat uiteindelijk aan de rechter wordt voorgelegd. Met de ZSM-aanpak heeft het Openbaar Ministerie juist meer mogelijkheden gekregen om zelfstandig –dus los van de rechter- een oordeel te vellen. In het licht van het voorgaande is het de vraag of het Openbaar Ministerie de gewenst maatschappelijke en bestuurlijke positie bekleedt, die hierbij past. Dat heeft volgens mij te maken met de vraag naar de verwachtingen: welke verwachtingen zijn er en in welke mate kunnen deze worden waargemaakt? In mijn dissertatie naar het functioneren van de strafrechtelijke keten (Leiden, 2006) blijkt het nemen van regie en het overbruggen van de verschillende referentiekaders, van waaruit actoren in de keten (en bestuurlijke omgeving) opereren, essentieel te zijn om succesvol te zijn.

Vanuit deze notie bezien kan worden afgevraagd of het voor ieder duidelijk is op welke terreinen het Openbaar Ministerie de regie wil nemen en op welke terreinen het Openbaar Ministerie een andere rol wil vervullen? En bij regie door het Openbaar Ministerie nemen ga ik uit van het verbinden aan concrete doelstellingen m.b.t. de maatschappelijke en bestuurlijke impact, de aantallen zaken die aan de rechter worden voorgeleid en de beschikbare OM-capaciteit. Uit ervaring kan ik stellen dat goede afspraken op deze punten bijzonder vruchtbaar voor de rechtshandhaving kan uitpakken. En ook voor de positionering van het Openbaar Ministerie.

Paradox
Als ik de uitspraken in het begin lees, dan lijkt er sprake te zijn van een verwachtingenparadox: het Openbaar Ministerie beschikt over belangrijke en unieke bevoegdheden en verantwoordelijkheden vanuit de verwachting dat daarmee het Openbaar Ministerie adequaat kan functioneren, maar tegelijkertijd tempert het Openbaar Ministerie op het terrein van ondermijnende criminaliteit de verwachtingen. Als lid van Provinciale Staten van Gelderland, waar ondermijnende criminaliteit ook een punt van aandacht is, is dit een ongemakkelijke constatering. Ook als burger maak ik me zorgen als het Openbaar Ministerie verwijst naar andere wegen in de hoop dat dit wel een oplossing zou kunnen opleveren. Dan klopt er iets niet, zou ik zeggen.
Toch denk ik dat een uitweg mogelijk is. Los van dit specifieke terrein speelt er een fundamenteler vraagstuk: hoe wil het Openbaar Ministerie zich positioneren en wat vraagt dat van het Openbaar Ministerie als organisatie? Door dit goed te doordenken en consequent uit te werken, kunnen stappen worden gezet.

Perspectief
Als het strafrecht, weliswaar als ultimum remedium, een cruciale rol zou moeten vervullen in de samenleving, zou dit voor mij zoal betekenen:
– het Openbaar Ministerie zou zich meer als organisatie moeten presenteren met een duidelijk profiel waar men bestuurlijk en operationeel de regie pakt en waar men ondersteunend een rol wil vervullen (indien dit wenselijk en proportioneel is);
– op bestuurlijk en maatschappelijk relevante terreinen werken met concrete afspraken (convenanten) over aantallen en capaciteit en oog hebben voor het maatschappelijke en politieke belang van de zichtbaarheid van de resultaten;
– borgen van interne kwaliteit, ondersteuning en procesgang;
– regie nemen of faciliteren bij het slim inzetten van andere dan strafrechtelijke maatregelen ten einde een zichtbare en vertrouwenwekkende rechtshandhaving te realiseren;
– het vertalen van kennis en ervaring m.b.t. uitvoeringsproblemen naar de relevante beleidsorganen;
– nadenken over welke rituelen nodig zijn om de institutionele positionering van magistratelijke rol te bevestigen (psychologische impact). Hierbij denk ik bijvoorbeeld aan de ZSM-aanpak. In het verlengde doemt de vraag op naar de zichtbaarheid (fysieke aanwezigheid) van het Openbaar Ministerie als organisatie (vergelijk de plaats van de rechtbank in steden).

Deze zes punten zijn van invloed op het beeld van het Openbaar Ministerie in het bestuurlijke en strafrechtelijke proces. Maar ook op het beeld als counterpart van de rechtspraak en aanstuurder van de opsporing, nu en naar de toekomst toe. Met deze punten wordt een voorschot genomen op de gewenste maatschappelijke positionering van het Openbaar Ministerie. Omdat dit ook vraagt om hierbij passende gedragingen en resultaten, zijn ze niet vrijblijvend.

Ondermijnende criminaliteit (2)
Terug naar de ondermijnende criminaliteit. In Noord-Brabant zijn belangrijke ervaringen opgedaan met de aanpak met een Taskforce door met name politie, FIOD, gemeenten en andere overheidsorganisaties. Op basis van deze ervaringen en ervaringen elders met samenwerking (bijvoorbeeld bij de opzet van het Financieel Expertise Centrum te Amsterdam) kan het wellicht zinvol zijn om elders een pilot uit te denken waarbij het Openbaar Ministerie nadrukkelijker een regierol bij de aanpak van strafrechtelijk relevante feiten krijgt. Hopelijk kan dan verder worden geëxperimenteerd waarna de eerdere verzuchtingen tot het verleden gaan behoren. Dat zou tevens een bijdrage kunnen leveren aan een andere (bestuurlijke) positionering van het Openbaar Ministerie.

René Westra was lid van het gerechtsbestuur Gerechtshof Arnhem en lid van het ACWB (Advies Commissie Werklastmeting en Bekostiging).