Schaalgrootte en eilandvorming

Rick Robroek plaatst in zijn bijdrage aan dit weblog van 13 september 2016 kanttekeningen bij de kritiek die de Raad voor de Rechtspraak sinds kort uit op de financiering van de rechtspraak. Hij betwijfelt onder andere of de veronderstelling wel klopt dat de kwaliteit van de rechtspraak onder druk staat en dat dit te maken zou kunnen hebben met de uitstroom-financiering. Ik geef hem ruimhartig het voordeel van de twijfel. Ook mij is geen parameter of nationaal of internationaal onderzoek bekend waaruit dit zou blijken. Hoewel het afrekenen van rechters op productie inderdaad niet lekker voelt, gaat het hier wel om een objectief en dus controleerbaar systeem. Het staat daarmee in tegenstelling tot de meer obscure situatie van daarvoor, waar naar verluidt iedere president zijn eigen afspraken met het ministerie maakte. Je zou dus denken dat er te meer reden zou zijn het oude systeem te wantrouwen en het huidige niet vanuit de onderbuik maar met harde feiten te bekritiseren. Ook heeft Robroek gelijk dat het rapport Ontwikkeling zaakzwaarte 2008 – 2014 geen eenduidige verhoging van de zaakzwaarte laat zien (tegenover verzwaringen staan namelijk ook verlichtingen).

Robroek kreeg op zijn beurt kritiek van collega Ronny van de Water van de rechtbank Amsterdam. Deze kent het door Robroek aangehaalde onderzoek naar de werkdruk binnen de rechtspraak niet, maar kan zich op basis van de praktijk niet voorstellen dat de uitkomst van dit onderzoek overeenkomt met de praktijk. Het is jammer dat Van de Water dit onderzoek niet gewoon even heeft opgezocht en gelezen. Want zo blijft de problematiek aanhoudend vanuit de onderbuik benaderd en komen we niet verder.

Evenmin lijkt algemeen bekend of gewicht in de schaal te leggen de totstandkoming in 2015 van de professionele standaarden in het strafrecht. Deze betreffen, onder (veel) meer, niet door managers maar door strafrechters ontwikkelde maatstaven voor het aantal op zitting te plannen strafzaken en de behandeltijden. Was er vroeger geen algemeen gedeelde normering daarvoor en was het daardoor moeilijk om toetsbare uitspraken te doen over de werkdruk, nu is die er wel en is er geen geldige reden meer om vanuit persoonlijke indrukken te blijven beweren dat er sprake is van een onaanvaardbaar hoge werkdruk. Die professionele standaarden zijn overigens niet alleen bedoeld om de werkdruk binnen de marges te houden, maar ook om startende rechters, sectorwisselaars e.d. een handvat te bieden voor wat van hen wordt verwacht. Op die manier is door vakmensen collectief de hoogte bepaald waar de lat komt te liggen, wat in vele andere beroepsgroepen al gebruikelijk was.

Ook ik ben voorstander van aanpassing van het financieringssysteem, maar om een andere reden dan de Raad voor de Rechtspraak. Velen die als rechter op Aruba, Bonaire, Curaçao of Sint Maarten hebben gewerkt, ervaren hun werk daar als nogal anders dan in Nederland. Daar zijn een paar verklaringen voor. Het gaat me in deze bijdrage om de effectieve werktijd, de tijd die je echt aan dossiers en zittingen kunt besteden, die groter is op de Cariben dan in Nederland, met dito gevolgen voor de werklast en werklastbeleving. Eerst wat cijfers:

2015 Rechtspraak NL Rechtspraak Cariben %
FTE rechters 2.169 39 98/2%
FTE totaal 8.666 192 98/2%
Totale zaaksaantallen (uitstroom) 1.698.290 35.928 98/2%
Gemiddeld per FTE rechter 783 921 +18%
Gemiddeld per FTE totaal 196 187 -5%

(De cijfers voor Nederland zijn ontleend aan het Jaarverslag Rechtspraak 2015, tabellen 2, 23 en de cijfers voor de Cariben aan het Jaarverslag 2015 Gemeenschappelijk Hof van Justitie, tabellen 4, 18, 25)

Op grond van deze tabel zou je kunnen denken dat er gemiddeld genomen per FTE meer zaken uit de handen van de Caribische rechters vloeien dan uit die van de Nederlandse. Als je het gemiddelde over alle FTE’s meet, draait het beeld zich om. Het is echter niet meer dan suggestie, omdat er ook belangrijke verschillen zijn aan te wijzen tussen Nederland en de eilanden, omdat in Nederland in eerste aanleg sommige zaken meervoudig worden afgedaan en hier niet. Wat je misschien zou kunnen zeggen is dat de groot- of kleinschaligheid en de aard van het financieringssysteem (de Caribische gerechten kennen instroom-financiering) geen overtuigende betekenis lijkt te hebben voor de productiviteit van rechters.

Het uitstroom-model geeft een financiële prikkel om te produceren. Een instroom-model heeft dat niet. Als ik het gerecht op Aruba bezie, dat dus instroom-gefinancierd is, zie je desondanks dat de uitstroom al jarenlang trouw de instroom volgt. Het grote voordeel van een instroom-model is bovendien dat de beheerskosten laag zijn: er valt weinig te beïnvloeden of bij te sturen. Zaken worden gepland naar hun eigen merites, niet voor wat ze opleveren. Dat de uitstroom desondanks op peil blijft, heeft denk ik te maken met het feit dat rechters hun werk gewoon geneigd zijn te doen. De financiële prikkel werkt misschien nog voor gerechtsbesturen, maar niet voor rechters. Omdat een instroom-systeem minder beheer vraagt, gaat er minder capaciteit verloren aan overhead. Alle reden dus om eens na te denken over een financieringssysteem dat eenvoudiger is, minder overhead vraagt en dus meer handen aan het bed laat.

Maar vóór we onze hoop richten op anderen om een rechtvaardiger systeem voor ons te bedenken, moeten we kijken wat we zelf kunnen doen. De professionele standaarden waren een eerste stap, maar we moeten ook kijken waar er gesnoeid kan worden in vermijdbare overhead.

Wie na de vorming van de Nationale Politie nog steeds gelooft dat groot ook wat de uitvoering van de kerntaken betreft (in de rechtspraak het primaire proces genoemd) vanzelf leidt tot efficiëntie of betere kansen voor eenvormig beleid, daad- en slagkracht, leze voor de aardigheid nog eens een paar passages uit het Rapport visitatie gerechten 2014, waarvan ik er twee aanhaal:

Medewerkers van kleine gerechten waren vaak trots op de korte lijnen binnen de organisatie en de pragmatische wijze waarop vraagstukken werden opgelost. En: De visitatiecommissie heeft op verschillende niveaus eilandvorming gezien: deze vindt vaak plaats op teamniveau, maar ook de organisatielagen (bestuur – management – medewerkers) hebben de neiging zich terug te trekken binnen hun eigen geleding. Deze eilandvorming belemmert het ontstaan van een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor kwaliteitszorg in brede zin.

De ironie is dus dat de eilandvorming van de vele kleine gerechten heeft plaatsgemaakt voor de eilandvorming binnen een paar grote gerechten. Kennelijk zoeken mensen hun samenwerking binnen de directe kring. Daarbuiten gebeurt er niet veel vanzelf. In die kolossen moet alles worden georganiseerd. Dat kost tijd, langs elkaar heen werken, ge-jij-bak en geld, vermoedelijk ten nadele van de zittingen en zaken.

Een ander punt dat je uit de visitatie 2014 kunt halen, is dat het onderscheid dat in de post-gerechtelijke kaart-organisatie tussen besturen en managen wordt gemaakt en het door hen uitgezonden jargon door de medewerkers niet wordt begrepen. Dit heeft zo’n beetje hetzelfde effect als een gebrekkige verbinding tussen motor en wielen. De cardanas bestuur-management-medewerkers is blijkbaar tot op heden nog steeds niet soepel werkend gekregen. De natuurlijke reflex binnen een zich professionaliserende organisatie is, aldus ook het visitatierapport, om nog meer te gaan organiseren, leidinggevenden nog beter te coachen, lunches met de president te organiseren en om met andere smeerolie de verhoudingen te verbeteren.

De vraag is of het echt helpt. Op grond van de laatste drie visitatierapportages, de medewerkerswaarderingsonderzoeken en de protestbrieven van rechters in de afgelopen jaren over productie- en werkdruk en een achterblijvende aandacht voor ‘kwaliteit’ zou een cultuurpessimist ook met enige grond de stelling kunnen verdedigen dat de management- en teamstructuur in de 15 jaar van zijn bestaan binnen de rechtspraak nog niet overtuigend zijn nut of bestaansrecht heeft bewezen.

Nu de rechtspraak ermee moet rekenen dat er niet veel geld meer bij komt, lijkt het me een mooie gelegenheid om te bezien of het ook met een tandje rechterlijk management minder kan en de vrijkomende handen in te zetten voor zittingen en zaken.

Hoeveel bestuurders en rechterlijke managers kent de rechtspraak eigenlijk? Tabel 26 van het Jaarverslag Rechtspraak 2015 laat zien dat er in Nederland in 2015 met 190 FTE formele vrijstelling wordt gerekend voor rechterlijk management. Op het totaal aantal rechterlijke FTE’s is dat zo’n 9% (omdat de meeste rechters hun leidinggevende taak in deeltijd uitvoeren, gaat het om een veel groter aantal personen). In de Cariben is dat percentage 4%.

Stel nu dat je zou proberen het aantal rechterlijke managers in belangrijke mate terug te dringen, bijvoorbeeld te halveren. Dat zou 100 rechterlijke FTE’s, zo’n 5% van het totaal, kunnen schelen, het equivalent van bijna 80.000 zaken of dito werkdruk, zo men wil. Die rechterlijke managers zouden dan ook echt aan het management moeten worden onttrokken, en dus niet moeten worden bespaard door het terugkappen van de formele vrijstellingen. Dan kunnen zich dus echt meer handen aan de rechtspraak wijden.

We moeten dan misschien wel wat idealen van een perfecte organisatie laten varen. Ben ik blind voor de uitdagingen waarvoor grote moderne organisaties zich gesteld zien en voor de inspanningen die de samenwerking met het sterk afgeslankte openbaar ministerie de rechtspraak kost? Dat ook weer niet helemaal. Je kunt natuurlijk niet alleen maar het aantal rechterlijke teamvoorzitters terugdraaien, zonder ook hun takenpakket aan te passen en zonder waarborgen in te bouwen voor de continuïteit van de bedrijfsvoering. Maar je zou, zoals hier op het onvolprezen Aruba, de nadruk van het management van de organisatie beter kunnen verleggen naar een professionele, niet rechterlijke afdelingsmanager, die ook primair de hiërarchische verantwoordelijkheid op zich zou moeten nemen voor de gerechtssecretarissen (die nu veelal deel uitmaken van de rechterlijke teams) en verdere ondersteuning en het management van de bedrijfsprocessen, onder eindverantwoordelijkheid van een rechterlijke afdelingsvoorzitter. Dergelijke managers zijn er nu vaak ook al, maar zonder hiërarchische verantwoordelijkheid.

De overblijvende rechterlijke teamvoorzitters zouden dan blijven met teams, uitsluitend bestaand uit rechters, die de vrije hand zouden kunnen krijgen om de hun toebedeelde zaken te plannen en behandelen, naar hetgeen zij van nature toch al geneigd zijn te doen.

In een eerdere bijdrage aan dit blog, Kruipend zenegroen, heb ik al eens betoogd dat de rechtspraak te veel prioriteiten formuleert en dat managers te weinig ruimte wordt gelaten om keuzes te maken binnen de schaarste waar we mee hebben te kampen. Aldus doet de rechtspraak hiermee ook een te groot beroep op haar rechters ten behoeve van de eigen organisatie.

Rechters verwachten veel van hun managers, hun besturen en van de Raad voor de rechtspraak, en omgekeerd ook. Maar de realisatie van die verwachtingen kost de rechtspraak een prijs, namelijk de instandhouding of zelfs groei van overhead die bij een gelijkblijvend of zelfs krimpend budget van hun eigen ruimte afgaat.

Uit het laatste tijdbestedingsonderzoek in de rechtspraak kun je afleiden dat rechters zo’n 30% van hun tijd niet kunnen besteden aan zittingen en zaken. Er lijkt sprake van een stevige toename sinds 2008: bij de rechtbanken was dat percentage toen 18%. Hoog tijd dus daaraan wat te doen. Het volgende tijdbestedingsonderzoek is alweer aangekondigd.

Het terugdringen van het aantal managers in de rechtspraak moge dus dienen als een tweesnijdend zwaard. Op deze manier komen niet alleen meer rechters beschikbaar voor de zittingszaal maar wordt de rechtspraak ook gedwongen kritischer te zijn in de keuzes die ze maakt. Deze keuzes hebben we nu al. We hoeven niet te wachten op een nieuw financieringssysteem.

Peter Lemaire
Rechter op Aruba