Hoe rechtsstatelijk is de financiering van de Rechtspraak?

Sinds 2002 kent de Nederlandse rechtspraak een financieringsmodel waarin een groot deel van de organisatie van de rechtspraak bekostigd wordt op basis van – kort gezegd – de uitstroom van zaken vermenigvuldigd met een tarief per zaak dat driejaarlijks wordt vastgesteld. Op dat model oefent de Raad voor de rechtspraak sinds dit jaar fundamentele kritiek uit. Dat begon met de nieuwjaarstoespraak van Frits Bakker, de voorzitter van de Raad voor de rechtspraak, en werd in mei gevolgd door het van zijn hand afkomstige jaarbericht dat een onderdeel vormt van het jaarverslag van de rechtspraak over het jaar 2015.[1] Deze kritiek kreeg voor de zomer een uitgebreide onderbouwing in een op 17 juni 2016 in het NJB verschenen artikel van Kees Sterk en Frans van Dijk, respectievelijk vice-voorzitter en directeur van de Raad voor de rechtspraak.[2] Het verkondigen van dit (voor zover ik kan overzien: nieuwe) standpunt komt niet op een toevallig moment omdat er thans onderhandeld wordt over de prijzen voor het tijdvak 2017-2019. En het is vooral de wijze van vaststelling van die prijzen waarop de kritiek zich richt. De verwijten aan de regering zijn ernstig. De wet zou worden overtreden bij de financiering van de rechtspraak en dat zou de rechterlijke en institutionele onafhankelijkheid aantasten. In deze bijdrage beproef ik de vraag of dat verwijt terecht is. Omdat hun bijdrage de meest uitgebreide en meest onderbouwde is en ik er vanuit ga dat Sterk en Van Dijk namens de Raad voor de rechtspraak spreken, richt ik me in het bijzonder op hun artikel.

De positie van de rechtspraak ten opzichte van andere overheidstaken
Laat ik voorop stellen dat het pleidooi van de Raad voor de rechtspraak sterk is terug te voeren op de wijze waarop de rechtspraak gepositioneerd wordt ten opzichte van andere overheidstaken. Daartoe schrijven Sterk en Van Dijk aan het einde van hun opinie het volgende:

‘Rechtspraak is weliswaar niet van meer of minder belang dan gezondheidszorg en onderwijs, maar is wel fundamenteel anders: rechtspraak is namelijk een absolute voorwaarde om werkelijk alle maatschappelijke en economische processen goed maar ook rechtvaardig te laten verlopen’.

Met het eerste deel van deze zin ben ik het graag eens, maar het tweede deel van de zin roept toch vragen op. Geldt niet voor elke overheidstaak in zekere zin dat die noodzakelijk is in maatschappelijk en economisch opzicht en is het eerste deel van de zin niet in strijd met het andere deel van de zin? Het tweede deel rechtvaardigt in ieder geval dat de rechtspraak bij de financiering een streepje voor heeft op gezondheidszorg en onderwijs. Er zijn natuurlijk situaties denkbaar die dat opportuun maken. Dat vergt echter meer bewijs. Bewijs van op rolletjes lopende zorg- en onderwijssectoren valt van de Raad voor de rechtspraak niet te verlangen, maar wel van rechtspraak waarvan de kwaliteit daadwerkelijk en ernstig onder druk staat. Zijn zaken zwaarder geworden (recent onderzoek wijst daar in het strafrecht bijvoorbeeld niet op), zijn er daadwerkelijk geen mogelijkheden om zaken op zitting en in geschrift sneller te laten verlopen (ik denk het wel: de motivering kan korter, behandeling kan meer buiten de zitting om, de aanhoudingspercentages kunnen omlaag) en wijzen hoger beroep en cassatie op kwalitatief minder goede vonnissen en arresten?[3] Tuurlijk: er is herhaaldelijk geconstateerd dat vonnissen en arresten beter kunnen.[4] In het strafrecht gaat het dan om uitspraken waarin strikt juridisch de kwalificatie niet helemaal deugt, een bewijsmiddel dat in de bewijsconstructie mist terwijl dat wel in het dossier is te vinden zonder dat er vragen zijn over het waarheidsgehalte daarvan, het in de strafmotivering per ongeluk verwijzen naar een omstandigheid die niet op het dossier is terug te voeren terwijl de straf op zich niet onredelijk is te noemen op basis van de motivering die wel grond vindt in het dossier. Allemaal zaken die ik in een tentamen fout zou rekenen, maar met die fouten is nog niet iemand ten onrechte dan wel tot een materieel verkeerde of onredelijke straf veroordeeld. Sterker nog: de Hoge Raad ziet daarin (terecht) dikwijls geen aanleiding om te casseren bij gebrek aan voldoende rechtens te respecteren belang.[5] Wanneer de vergelijking met de gezondheidszorg of het onderwijs wordt gemaakt gaat het hier om het ziekenhuisbed waarvan de lakens niet tijdig verschoond zijn of het over het hoofd zien van een enkele spelfout bij het nakijken van een spellingtoets. Daarmee is nog geen sprake van structurele verwaarlozing van zorg- en onderwijsbehoeftigen. Kortom: het gaat hier in mijn ogen niet om een kwaliteitstekort dat maatschappelijke en economische processen niet goed en zelfs onrechtvaardig laat verlopen. De stelling dat dit wel het geval is of het geval dreigt te zijn, vergt meer dan het enkel uitspreken van die stelling. Ik vind het in ieder geval een lastig bewijsbare stelling al was het maar omdat de Raad het zelf mogelijk acht de kwaliteit van de rechtspraak op peil te houden door te snijden in de huisvesting.[6] Geen fijne keuze, dat geef ik toe, maar wat is het verschil met schaalvergroting in onderwijs en zorg? En kan de rechtspraak door sluiting van rechtbanken inderdaad maatschappelijke en economische processen niet langer goed en rechtvaardig laten verlopen? Ik vraag het me af. Misschien kunnen ze dat juist wel beter, wie weet. Natuurlijk heeft een rechtbank op afstand nadelen, maar het gaat mij te ver om daaraan genoemde verstrekkende conclusie te verbinden.[7]

Het zijn van derde staatsmacht levert geen blanco cheque op
Ook het voor juristen altijd goed in de oren klinkende beroep op de trias politica vergt meer onderbouwing. Sterk en Van Dijk leveren geen bewijs dat de regering als andere staatsmacht oneigenlijke invloed uitoefent op de rechtspraak. De regering vraagt de rechtspraak slechts om extra doelmatigheid. Dat verzoek raakt echter de overhead, niet de inhoud van de rechtspraak. En zelfs al zouden rechters minder geld krijgen voor tijd die ze aan de inhoud kunnen besteden, daarmee is nog niet gezegd dat de kwaliteit van de inhoud tot een onaanvaardbaar minimum daalt. Zeker niet zodanig dat er maar extra bezuinigd moet worden op andere overheidstaken om de rechtspraak de wind (wederom) uit de zeilen te houden. Ten slotte velt ook in het huidige systeem het parlement het democratisch eindoordeel over de financiering. Die waarborg is een van de checks and balances die het huidige systeem rechtsstatelijk maken. Montesquieu heeft vast niet voor ogen gehad dat het zijn van staatsmacht een blanco cheque oplevert. Zonder dat een kwaliteitstekort van onaanvaardbare proporties is aangetoond, lijkt mij niet dat het zijn van derde staatsmacht (en de daarmee veronderstelde fundamenteel andere positie ten opzichte van zorg en onderwijs) op zichzelf reeds voldoende is om een streepje voor te hebben bij de verdeling van schaarse overheidsgelden. In het pleidooi van de Raad lijkt het erop dat het zijn van derde staatsmacht de regering tot bewijs verplicht om financiële randvoorwaarden aan de rechtspraak te mogen stellen. Het is eerder omgekeerd. Strijd met de machtenscheiding vergt meer bewijs dan de enkele stelling dat dit het geval is.

Het beroep op de wet lijkt een sterker argument. Daarbij worden echter stappen gezet die ik niet goed kan volgen.

De Wet op de rechterlijke organisatie schept ook een verantwoordelijkheid voor bestuurders
Om te beginnen wordt de modernisering van de rechterlijke organisatie – in ieder geval in het artikel van Sterk en Van Dijk – eenzijdig aan het financieringsstelsel gekoppeld. In mijn ogen kan dat stelsel echter niet los worden gezien van een andere wezenlijke verandering in 2002.[8] Zo was de modernisering eerst en vooral gericht op het vergroten van integrale zeggenschap van de gerechtsbesturen en de Raad voor de rechtspraak over het personeel en de middelen binnen de rechtspraak. Gerechtsbesturen en de Raad voor de rechtspraak kregen de verantwoordelijkheid voor de bedrijfsvoering van de rechtspraak (ik zeg nu reeds: en dus niet voor de financiering van de rechtspraak!). Wanneer we het over wettelijke taken hebben, is een even belangrijke vraag hoe de Raad voor de rechtspraak en de gerechtsbesturen het er bij het vervullen van die taak van af hebben gebracht. Die vraag zou mijns inziens eerst moeten worden beantwoord voordat de hand op wordt gehouden. Want waren in de economisch goede tijden waarin er – ook volgens Sterk en Van Dijk – geen problemen waren met de financiering niet dezelfde klachten te horen als nu over werkdruk en tanende kwaliteit? Onderzoek in het kader van de evaluatie van de modernisering van de rechterlijke organisatie door de commissie Deetman in 2006 (!) wijst daar wel op.[9] In de jaren die volgden zijn de percentages strafzaken waarvan de doorlooptijden aan de door de rechtspraak zelf gestelde normen voldeden niet significant verbeterd (ondanks dat die doorlooptijden sinds jaar en dag beleidsprioriteit zijn). Dit terwijl, als gezegd, er geen bewijs is dat strafzaken zwaarder zijn geworden en er pas sinds 2014 een beperkte taakstelling is doorgerekend op de zaaksprijzen, waarop voor een deel later weer compensatie is gevolgd in de vorm van extra uitgetrokken gelden.[10] Dat roept de vraag op naar de wijze van organisatie en management van de rechtspraak in de loop van de tijd. Voor zover de regering met de taakstelling de wet overtreedt, hoe zit dat dan met de stagnerende doorlooptijden tussen pakweg 2008 en 2014? Het gaat mij er niet om om met de vinger te wijzen, maar slechts om aan te geven dat het in stand houden van de rechtsstaat door de regering enerzijds én het besturen van de rechtspraak door Raad voor de rechtspraak en gerechtsbesturen anderzijds veel complexer is dan een kwestie van (meer) geld. Met een blik op de eigen prestaties past in ieder geval meer begrip voor de moeilijke keuzes van de regering in krappe economische tijden. Het is al met al sterk de vraag of een ‘vrije’ financiële positie in de Comptabiliteitswet veel zal veranderen. Ook dan kan zich immers de situatie voordoen dat Raad voor de rechtspraak en kabinet het niet eens worden over het rechtspraakbudget en ook dan beslist uiteindelijk het parlement na een politieke keuze over wat de rechtspraak waard is ten opzichte van andere overheidstaken.[11] Belangrijker is dat een blik op het verleden leert dat problemen in het besturen van de rechtspraak niet van gisteren zijn en niet gelijk oplopen met een (beweerdelijk) tekort aan financiële middelen.

De financiële claim is zelf subjectief
Een andere kanttekening die ik heb bij het pleidooi van de Raad voor de rechtspraak betreft de regeling van financiering van rechtspraak. Ik citeer daarbij Sterk en Van Dijk die terecht stellen dat de prijs per zaak als volgt wordt bepaald:

– de in het verleden gerealiseerde prijs per productgroep;
– veranderingen in de verhouding van de aantallen zaken per zaakscategorie binnen de productgroep (de assortimentsmix);
– de uitkomsten van periodieke werklastmetingen op het niveau van zaakscategorieën en aanvullende onderzoeken;
– overwegingen van kwaliteit op basis van informatie uit het kwaliteitssysteem, en
– overwegingen van doelmatigheid.

De wetgever heeft kortom gekozen voor een objectief werklastsysteem waarbij het budget door de regering wordt vastgesteld met controle daarop door het parlement.[12] De Raad voor de rechtspraak lijkt dit echter te vertalen als financiering op basis van wat rechters zelf nodig vinden voor een goede en zorgvuldige behandeling van een zaak. Dat lijkt meer op een subjectief werklastsysteem. Daarvoor kan natuurlijk worden gekozen, maar dat leid ik in ieder geval niet af uit de wet of wetsgeschiedenis zoals Sterk en Van Dijk die aanhalen. Had de wetgever dat gewild in 2002 dan had ze daarvoor wel gekozen.

De verdere argumentatie van Sterk en Van Dijk bouwt voort op het subjectieve werklastsysteem zoals dat min of meer bepleit wordt. Zo zou volgens hen de financiering van rechtspraak niet gebaseerd moeten worden op hoeveel tijd feitelijk aan een zaak wordt besteed. De metingen zouden ondanks de vele overuren geen objectieve basis vormen. Er zou daarentegen veel meer rekening moeten worden gehouden met de te hoge werkdruk en hun indruk (want bewijs heb ik als gezegd nog niet gezien) dat de kwaliteit van de rechtspraak onder (onaanvaardbare) druk staat. Zonder het probleem van de beleving van werkdruk te willen bagatelliseren, lijkt mij dat toch vooral een subjectieve grondslag. Hetzelfde geldt voor het voortdurend benadrukken dat er iets mis is met de kwaliteit van de rechtspraak of dat die in gevaar is. Wanneer sprake is van overuren dan moet dat terug te zien zijn in tijdschrijfonderzoeken en terugkomen in de objectieve tijd die feitelijk aan zaken besteed wordt. Als verder niet blijkt van objectieve structurele kwalitatieve tekorten in de vorm van meer klachten, meer vernietigingen, meer cassatie, slechtere klantwaarderingsonderzoeken etc. waar is dan de objectieve onderbouwing van de noodzaak voor een hogere zaaksprijs? Sterk en Van Dijk doen daarbij een enigszins selectief beroep op werklastverzwarende wetswijzigingen. Selectief omdat tegenover deze werklastverzwarende wetswijzigingen ook werklastverlichtende wetswijzigingen kunnen worden geplaatst (ik noem voor strafzaken in hoger beroep de mogelijkheid van het voortbouwend appel en de verruimde mogelijkheid vonnissen te bevestigen). Ik zeg daarmee niet dat een enkele wijziging niet tot aanpassing van de financiering zou kunnen of moeten leiden, maar geïsoleerd zeggen ze weinig over de werkbelasting, nog daargelaten dat ook dit aspect in werklastmetingen terug zou moeten komen.

De objectieve onderbouwing van een te lage prijs is nog lastiger wanneer gerealiseerd wordt dat er ook rechters en gerechten zijn die binnen de financiële kaders kunnen werken en die kaders kennelijk als minder knellend ervaren. Ik kan anders geen goede verklaring verzinnen voor de verschillen in de resultaten van gerechten en het feit dat niet alle rechters de werkdruk als onaanvaardbaar hoog beleven.[13] Deugt de werkwijze van die ‘snelle’ rechters niet? Of bewijst hun aanpak dat in objectief opzicht de prijs per zaak redelijk is te noemen en vormt de omstandigheid dat het vervolgens niet lukt om die prijs op collectief niveau te realiseren niet een aanwijzing voor het bestaan van een bestuurlijk in plaats van een rechtsstatelijk/financieel probleem?

Natuurlijk kunnen rechters, door volgens de ruim ingestelde professionele normen te werken, de prijs per zaak opdrijven, maar de vraag is hoe objectief het werklastsysteem dan nog is. Een dergelijke gang van zaken zou ook iets bedenkelijks hebben als in het verleden gebleken is dat het ook met minder tijd af kan (en daar hadden de professionele standaarden overigens ook op kunnen en misschien wel moeten worden afgestemd, maar dat terzijde). Het zou in ieder geval vreemd zijn wanneer de regering, zeker in tijden van schaarste, dan geen beroep mag doen op de factor doelmatigheid.

Beroep op doelmatigheid is niet in strijd met de wet
Ook afgezien daarvan is het meer dan gerechtvaardigd dat overwegingen van doelmatigheid een op zijn minst gelijkwaardige rol spelen ten opzichte van alle andere factoren in het werklastsysteem. Die rechtvaardiging ligt in het gegeven dat de prijs per zaak niet louter neerkomt op een vertaling van de mankracht voor die zaak. Daarin zitten ook de organisatiekosten (de ‘overhead’) verwerkt. Uiteindelijk bepaalt het financieringsbesluit dat de regering (gecontroleerd door het parlement) beslist over de prijs per zaak. Zij gaat dus ook over de vraag in hoeverre doelmatigheidsaspecten op de prijs mogen doorwerken. In wezen is dat de vertaling van wat de maatschappij vindt dat de rechtspraak mag kosten en daarbij hoort misschien ook dat de rechtspraak meedeelt in bezuinigingen die andere onderdelen in de justitiële keten treffen. Dat geldt zeker wanneer die lagere kosten per zaak neer zouden komen op een lager budget voor overhead. In de wetsgeschiedenis vind ik geen verbod op kortingen op dat vlak. De wetgever lijkt slechts een korting uit te sluiten waardoor de kwaliteit in gevaar wordt gebracht. En als gezegd is dat nog maar de vraag, zeker nu de Raad voor de rechtspraak zelf als mogelijkheid heeft geopperd om op de overhead te bezuinigen zonder de kwaliteit van de rechtspraak in gevaar te brengen. Hoe dan ook: kennelijk heeft de regering het democratisch gelegitimeerd aanvaardbaar geacht om ook de rechtspraak tot meer doelmatigheid te bewegen. Zij zou dat misschien wat concreter kunnen maken, maar het verzuim daarvan en het feit dat de Raad voor de rechtspraak anders denkt over de doelmatigheidsruimte die de rechtspraak heeft, brengt nog niet met zich dat de wet wordt overtreden en dat de rechterlijke en institutionele onafhankelijkheid wordt aangetast.

Afronding
Ik rond af. Om te beginnen is het nog maar de vraag of rechtspraak in haar huidige functioneren een streepje voor moet hebben op overheidstaken als zorg en onderwijs. Het zijn van derde staatsmacht is geen reden om zonder gebleken noodzaak een blanco cheque te mogen innen. Daarnaast is op basis van de Wet op de rechterlijke organisatie de verantwoordelijkheid die op de regering rust voor een adequate financiering van de rechtspraak net zo van belang als de verantwoordelijkheid die op de Raad en de gerechtsbesturen rust om de rechtspraak adequaat te besturen. De vraag is wanneer de onderlinge verantwoordelijkheidsverdeling moet leiden tot het opendraaien van de geldkraan. Op basis van de wet zou dat het geval moeten zijn wanneer er objectieve aanwijzingen zijn dat de prijs per zaak tekort schiet. Daar moet dan wel het bewijs voor worden geleverd. Wanneer die objectieve aanwijzingen ontbreken zou het ook wel eens zo kunnen zijn dat de rechtspraak gewoon een organisatie is die zich lastig laat besturen. Het besturen van die organisatie zal een stuk makkelijker zijn met meer financiële middelen, maar dat is iets anders dan dat de wet wordt overtreden wanneer de regering die extra financiële middelen op objectieve gronden weigert te geven.

Rick Robroek
Wetenschappelijk medewerker vakgroep Strafrecht RUG en rechter-plaatsvervanger rechtbank Amsterdam

Voetnoten
[1] Zie https://www.rechtspraak.nl/Organisatie-en-contact/Organisatie/Raad-voor-de-rechtspraak/Nieuws/Paginas/Frits-Bakker-rechtspraak-geen-willekeurige-kostenpost.aspx (geraadpleegd op 26 augustus 2016) en https://www.rechtspraak.nl/Organisatie-en-contact/Organisatie/Raad-voor-de-rechtspraak/Nieuws/Paginas/Financiering-rechtspraak-niet-in-politieke-arena.aspx (geraadpleegd op 26 augustus 2016).
[2] K. Sterk en F. van Dijk, ‘Financiering van de Rechtspraak in rechtsstatelijk kader. Generieke kortingen op het rechtspreken zijn in strijd met de wet’, NJB 2016, p. 1683-1688. Te raadplegen via: http://njb.nl/blog/financiering-van-de-rechtspraak-in.19968.lynkx (geraadpleegd op 26 augustus 2016).
[3] Zie over de zwaarte van zaken: S. van der Ploeg en J. de Wit, ‘Ontwikkeling zaakzwaarte 2008-2014’, Research Memoranda 2015, nr. 4 en voor een bespreking daarvan: http://ivorentoga.nl/archieven/3937. Verder kan bijvoorbeeld over arresten van gerechtshoven worden vastgesteld dat in 2014 19,5 % en in 2015 14,4 % werd gecasseerd. Dat zijn geen verontrustende cijfers als die bijvoorbeeld worden gelegd naast het cassatiepercentage van de strafsector van het (toenmalige) hof Arnhem in 2009 en in 2010 (resp. 24 en 21 %). Deze laatste cijfers zijn terug te vinden in R. Robroek, ‘De proeftuin 2010. Organiseren en verantwoorden door de strafrechter’, Research Memoranda 2011, nr. 4, p. 57. Overigens houdt de daling verband met de mogelijkheid om zaken op de voet van 80a RO af te doen. Meer cijfers kon ik niet via openbare bronnen achterhalen, zie hierover: http://ivorentoga.nl/archieven/945.
[4] Vgl. de conclusie A-G Jörg voor HR 25 januari 2005, ECLI:NL:PHR:2005:AR7190 en W.H. Vellinga, ‘Met het oog op cassatie’, DD 2011, 774-796.
[5] Ambtshalve cassatie wordt terughoudend toegepast (zie A.J.A. van Dorst, Cassatie in strafzaken, Deventer: Kluwer 2015, p. 111-120), terwijl het arrest van de Hoge Raad van 7 juni 2016 (ECLI:NL:HR:2016:1005) leert dat talloze verzuimen met een beroep op artikel 80a RO niet tot cassatie leiden vanwege onvoldoende belang bij de verdachte daarbij.
[6] Zie https://www.rechtspraak.nl/Organisatie-en-contact/Organisatie/Raad-voor-de-rechtspraak/Nieuws/Documents/MJP-voorgenomen-besluit-31-augustus-2015.pdf (geraadpleegd op 26 augustus 2016).
[7] Iets anders is overigens dat schaalvergroting onverlet laat dat geïnvesteerd wordt om rechtspraak prominent zichtbaar te laten zijn in representatieve gebouwen met adequate voorzieningen.
[8] Die overigens door Sterk en Van Dijk niet wordt miskend, maar die ze bij hun bespreking verder – in mijn ogen ten onrechte – buiten beschouwing laten
[9] Zie Commissie evaluatie modernisering rechterlijke organisatie (Commissie
Deetman), Rechtspraak is kwaliteit, Den Haag 2006 en in het bijzonder M. Boone e.a., Financieren en verantwoorden. Het functioneren van de rechterlijke organisatie in beeld, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2007, p. 151-181.
[10] Althans als ik het rapport van de rekenkamer goed begrijp, welk rapport is te raadplegen via http://www.rekenkamer.nl/Publicaties/Onderzoeksrapporten/Introducties/2016/04/Bekostiging_Rechtspraak_gevolgen_voor_doelmatigheid (geraadpleegd op 26 augustus 2016).
[11] Nu gaat dat per AMvB waarbij het parlement in een ‘voorhangprocedure’ betrokken wordt terwijl het parlement via de begrotingsvaststelling het totaalbedrag voor de rechtspraak mede-bepaalt. Vgl. Kamerstukken II 1999/2000, 27 182, nr. 3, p. 30 (MvT) en Kamerstukken I 2001/02, 27 181 en 27 182, nr. 55a, p. 16 (MvA).
[12] De zware inbreng die de Raad voor de rechtspraak dient te hebben, laat onverlet dat ‘de regels betreffende de financiering van de rechtspraak – inclusief de normen ter vaststelling van de objectieve werklast als onderdeel daarvan – door de regering in de vorm van een algemene maatregel van bestuur [behoren] te worden vastgesteld’. Zie Kamerstukken II 1999/2000, 27 182, nr. 3, p. 30 (MvT).
[13] Zie daarover ook het veelbesproken Utrechtse onderzoek ‘Werkdruk bewezen’ waarvan wel eens vergeten wordt dat daaruit ook kan worden afgeleid dat driekwart van de rechters nooit, zelden of soms werkdruk ervaart en als gevolg daarvan concessies moet doen op de kwaliteit van het werk (zie hierover: http://ivorentoga.nl/archieven/2387). Het rapport is te raadplegen via http://www.nvvr.org/download/2296-Eindrapport+HU+werkdrukonderzoek+RM+-+Werkdruk+bewezen+29012014.pdf (geraadpleegd op 26 augustus 2016).