Verkeershandhaving. Man, ga boeven vangen

1. Inleiding: Man, ga boeven vangen
Van doorsnee burger, politieman tot politicus vindt men flitspalen en trajectcontroles een kwalijke zaak. Te hard gereden op een snelweg waar toch nooit wat gebeurt en dan een tijd later een bekeuring op de mat met een veel te hoog geldbedrag, het voelt als het spekken van de schatkist. De overheid is dan ook voor een kleine miljard Euro spekkoper aan makkelijke boetes. Dit maatschappelijk brede gevoel leidt ook tot boosheid richting die enkele verkeerspolitie man of vrouw die een verkeersovertreder staande houdt en een bekeuring geeft. Man, ga boeven vangen is een veelgehoorde uitlating. Dat gegeven zou verklaren waarom burgers en politici boos worden over bepaalde typen verkeershandhaving. Dit opstel bestrijkt de misvattingen over de verkeersregels die sinds 1945 mede ten grondslag lagen aan de 100.000 verkeersdoden op de Nederlandse wegen.

2. Feiten
Het aantal verkeersdoden en –gewonden stijgt weer voor het eerst sinds de eeuwwisseling. Nadat in 2014 de daling van het aantal verkeersdoden al stagneerde, steeg daarna het aantal dodelijke verkeersongevallen van 570 naar 621 en werd een stijging zichtbaar van 18.500 zwaargewonden naar 20.700. Verder zijn er 100.000 tot 300.000 verkeersslachtoffers die jaarlijks (para)medische hulp voor langere tijd nodig hebben. Onder fietsers en ouderen stijgt het aantal slachtoffers. Volgens onderzoek van het SWOV (Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid) stijgt ook het aantal doden op de wegen waar sinds kort het hogere snelheidsmaximum van 130 km per uur geldt, maar bovenal is de verkeersonveiligheid sterk toegenomen op de gemeentelijke wegen, waaronder in het bijzonder de 30-km wegen, volgens het SWOV ten dele te wijten aan de beperkte handhavingsinzet. Voor het Openbaar Ministerie is het intrigerend dat ondanks de stijging van de verkeersonveiligheid het aantal vervolgingen voor dood of zwaar letsel door schuld (art. 6 WVW) scherp daalt: van 662 ingestroomde art. 6 WVW zaken in 2014 naar 547 in 2015. De financiële schade wordt jaarlijks op minimaal 10 miljard Euro geschat (maximale schattingen ruim 12 miljard). Het maatschappelijke leed is sinds invoering van de verkeerswetgeving onverminderd hoog. Ook de strafrechtelijke golven blijven hoog. Samen met zedenzaken vormen de verkeersongevallen juridisch de lastigste gevallen, met in de zittingzalen en tijdens de slachtoffergesprekken op de parketten hoog oplopende emoties.
Gelet op het feit dat veel van deze ongevallen te vermijden zijn en vaak een strafwaardige oorzaak hebben, is het strafrechtelijk handhavingstekort substantieel en ernstig. Gechargeerd gesteld: voor de doorsnee burger vormt de zware criminaliteit een deel van de onveiligheidsbeleving, maar voor veel burgers ligt de ware onveiligheid in de vele te vermijden verkeersongevallen, die – zoals gezegd – na de tweede wereldoorlog 100.000 doden hebben opgeleverd en die sinds decennia tot een consequente roep om zwaardere bestraffing leiden.

3. Misvattingen over de verkeershandhaving
De eerste ernstige misvatting is dat de in beginsel eenvoudig lijkende verkeersovertredingen niet gezien worden als potentieel misdrijfgevoelig, niet als een potentieel (culpoos) levensdelict. Tot op heden is dat een, letterlijk gevaarlijke, misvatting gebleken. Kale verkeersregels zijn sinds de invoering van het eerste reglement in 1905 opvoedend bedoeld en beogen verkeersdeelnemers een veiligheidsattitude in te scherpen die onveiligheid voorkomt. Anders gezegd: ook als er geen concreet gevaar dreigt moeten de abstracte gevaarsregels nageleefd worden. Gedragsregels in het wegverkeer zijn dus zowel generaal preventief als speciaal preventief bedoeld.
De voor de hand liggende oplossing ligt in het gedachtegoed van een van de bekendste strafrechtgeleerden na 1945 en tevens oud-procureur-generaal bij de Hoge Raad, Remmelink. Overtredingen maken volgens hem iets zichtbaar van de menselijke attitude die als slordig en onachtzaam of zelfs onverschillig moet worden gekenschetst, of het nu gaat om het niet tijdig de auto laten keuren of te moe de auto besturen. Ordeningsregels vormen niet van nature een gewetenszaak bij de burger en moeten dus ingescherpt worden. Het is een kwestie van punitieve en andersoortige opvoeding die ons veel geld maar bovenal veel leed kan besparen.

De kale verkeersregels worden ook wel delits-barrières genoemd: ze zijn gegroepeerd rond het hoogste rechtsgoed: het leven.[1] Handhaving van die gedragsregels zorgt voor preventie van verkeersonveiligheid. De dodelijke verkeersongevallen worden volgens internationaal onderzoek immers in het bijzonder veroorzaakt door het rijden met onaangepaste snelheden, gevaarlijk inhalen, bumperkleven, voorrangsovertredingen (waaronder uiteraard het door rood rijden) en door dronken chauffeurs. In de recente nota IBO (interdepartementaal beleidsonderzoek) Verkeershandhaving heeft de SWOV gestipuleerd dat onoplettende verkeersdeelname, veroorzaakt door gebruik mobiele telefoon etc. een groeiende verkeersonveiligheid veroorzaakt.

Gedragsregels in het wegverkeer zijn preventieregels die rondom het grootste rechtsbelang, het leven, zijn gebouwd. Daarom worden deze voorschriften in het materiële strafrecht ook wel formele gevaarzettingsdelicten genoemd. Een overtreding genereert niet altijd concreet gevaar, maar wanneer dat wel het geval is, of nog ernstiger, wanneer er dood of letsel of schade in het verkeer ontstaat, ligt daar meestal een verkeersovertreding onder.

De belangrijkste oorzaak van de grote verkeersonveiligheid is dat verkeersregels vaak worden beleefd als bagatellen en dat vele verkeersdeelnemers hun eigen veiligheidsinschatting boven die van de wetgever stellen. Vele burgers voelen zich mogelijk malle Eppie als ze te lang voor rood licht moeten wachten en denken dat er geen andere verkeersdeelnemers zijn die ze in gevaar kunnen brengen met hun overtreding. Dat komt ook omdat de verkeerspsychologie leert dat mensen zich hun eigen dood of letsel niet goed kunnen voorstellen: men is genegen de gevaren voor zichzelf te geringschatten. Het is dus niet zo dat de verkeersdeelnemer de verkeersregels als zodanig betwist, maar hij kiest voor zijn eigen regeluitleg. Deze eigenmachtigheid verklaart waarom men de verkeershandhaving zo geringschat met “man, ga toch boeven vangen” en de verhoogde boete-inkomsten ziet als het pervers vullen van de staatskas.

De tweede ernstige misvatting ligt onder het huidige bashen van de mechanische verkeershandhaving van flitspalen en trajectcontroles, ook wel de Koos Spee-palen genoemd, naar de voormalige voorvechter binnen het openbaar ministerie van de flitspalen. Waarom zijn er op de snelwegen zo weinig verkeersongevallen? Welnu, mede (maar niet alleen) dankzij die door velen verfoeide palen en andersoortige mechanische verkeershandhaving. Hooguit de balans tussen staandehouding en bekeuring op kenteken kan onderwerp van discussie zijn. Als volgt.
De verkeershandhaving is een grote bron van zorg, ook in internationaal verband gezien. Nederland staat eenzaam aan kop waar het gaat om het zeer grote aantal bekeuringen op kenteken, in het bijzonder op de grote doorgangswegen, afkomstig van de bekende flitspalen en trajectcontroles. Staandehoudingen vormen in Nederland de grote uitzondering (slechts 15 % van de handhavingsinzet). De klassieke verkeerspolitie en bijbehorende opleidingen zijn sterk teruggedrongen. Mechanisering van de verkeershandhaving zou het antwoord vormen. Flauw gezegd: met drones en vliegtuigen win je geen landoorlog. Maar we zouden in Nederland bijzonder onverstandig zijn als we de positieve betekenis van de mechanische verkeershandhaving miskennen.

In de derde plaats vergt de tenuitvoerlegging van verkeerssancties een stevige herwaardering. Het Centraal Justitieel Incassobureau in Leeuwarden verwerkt honderdduizenden zaken op een wijze die het CJIB wel eens op het imago van een productiefabriek is komen te staan. De massale verkeerscriminaliteit vergt echter een grootschalige, uniforme en doeltreffende opsporings- en executieaanpak. Daadwerkelijke kennis van het tenuitvoerleggingsproces leert dat er zeven stadia worden doorlopen voor er een gijzeling gevorderd wordt: acceptgiro, eerste aanmaning, tweede aanmaning, verhaal zonder dwangbevel, verhaal met dwangbevel, invordering rijbewijs, buitengebruikstelling voertuig en als laatste pas de vordering tot gijzeling van betrokkene. Het CJIB kreeg in 2015 de publicitaire wind van voren dat veel overtreders met veel boetes financieel klem kwamen te zitten. Het was een valse windvlaag. Veel boetes wijzen meestal op veel overtredingen met een voertuig dat kennelijk wél betaald kan worden. Onverkort geldt dat als verkeersovertredingen niet langer als bagatellen worden gewaardeerd en behandeld er ook meer draagvlak ontstaat om de executie van dit soort boetes niet langer weg te blazen als technocratisch justitiebeleid dat geen rekening houdt met het – overigens soms terechte – leed van burgers die hun boetes niet kunnen betalen. Ten gevolge van de publiciteit rond de vermeend hardvochtige gijzelingsvorderingen door het openbaar ministerie is het aantal zaken waarin een vordering tot gijzeling dient te worden ingediend, in mei 2016 weer opgelopen. Het uithollen van de straf of het frustreren van de tenuitvoerlegging, zoals sinds vorig jaar is geschied, leidt tot enorme wachtlijsten en tot een grote kostenpost voor justitie. Maar bovenal kan deze gang slecht uitpakken voor de geloofwaardigheid van de strafrechtspleging. Ik ben benieuwd of de versoepeling van de executie het aantal onverzekerden in het verkeer heeft doen toenemen. Justitieel overheidsbeleid is er – zoals gezegd – ook om de burger te “richten”, de burger bij wie veel wettelijke bepalingen onvoldoende geïnternaliseerd zijn in het rechtsbewustzijn. Van opsporing tot executie is in het bijzonder generale preventie gebaat bij consequent en daarmee geloofwaardig justitieoptreden. Dit “richten” vergt een grote investering in flankerend beleid, onderwijs en verplichte cursussen voor verkeersovertreders die bij verkeersincidenten zijn betrokken, waarbij er bijzondere aandacht moet zijn voor personen met een zwakkere persoonsstructuur die zich laten gebruiken als katvanger waardoor zij veel onverzekerde auto’s op hun naam hebben staan.

Ook op deze plaats breng ik opnieuw in herinnering dat er vele miljoenen delicten worden gepleegd, waarvan slechts een deel wordt geregistreerd en afgedaan (maar nog steeds het schrikbarende aantal van bijkans 8 miljoen – geregistreerde – verkeerovertredingen). Wil de samenleving deze grootschalige onveiligheid bestreden zien, dan moet de begrijpelijke hang naar meer maatwerk worden geflankeerd met een grootschalige, instrumentele en doelgerichte aanpak, vervolging, berechting en tenuitvoerlegging van opgelegde verkeerssancties. Zonder verzakelijking kan het niet. Op grote schaal delicten plegen met miljarden schade en leed vergt een grootschalige aanpak die met niet te veel romantische hang naar het nooit bestaande dorp van Wim Sonneveld moet worden belast.

4. Aanpak van de verkeersonveiligheid
Tegen deze achtergrond is mijn opstel gericht op het gehele palet van rechtshandhavingsmodaliteiten inzake alle gedragsregels: in beginsel zijn er geen simpele overtredingen. De (punitieve) verkeersopvoeding, moet naast andersoortige belangwekkende aanpak gericht zijn op het inscherpen van het gehele regelpakket en niet alleen op het vermijden van ernstig wangedrag in het verkeer. Verkeershandhaving zou in het bijzonder geïntensiveerd moeten worden in de wijken, op lokale en provinciale wegen.

De handhavingsinstrumenten dienen uiteraard te variëren. Niet alleen flitspalen en trajectcontroles op de in beginsel veilige snelwegen, maar plaats ook flitspalen op provinciale wegen en in wijken waar regelmatig te hard wordt gereden. Niet alleen met flitspalen maar ook met klassiek blauw op straat, bij voorkeur weer meer met de klassieke verkeerspolitie. Niet alleen via een bekeuring op kenteken, waarmee wij in de wereld koploper zijn, maar ook met meer staandehoudingen. Een zichtbare politie werkt een betere gedragsbeïnvloeding in de hand. Flitspalen zijn dienstig aan de verkeersveiligheid, maar thans is er weer meer fysiek toezicht van verkeerspolitie nodig, zoals in andere landen. Recent onderzoek onderbouwt het causale verband tussen frequente overtredingen en de toegenomen en helaas geëffectueerde ongevalsrisico’s.

De aanpak van de maatschappelijke ramp van het hoge aantal aangereden burgers is al jaren dezelfde: Engineering, Education en Enforcement. Het gaat natuurlijk altijd om de goede mengvorm, maar ze zijn als trias onmisbaar. Soms is het beter om de weginrichting aan te passen dan te vertrouwen op de seconde dat de verkeersdeelnemer de meest veilige manoeuvre moet kiezen. Daarom zijn rotondes, vrij liggende fietspaden, goede verlichting van groot belang. Ook opvoeding en voorlichting blijven cruciaal omdat verkeersregels als ordeningswetgeving nu eenmaal niet diep verankerd zijn in het rechtsbewustzijn en geweten van de doorsnee burger. Voorts dient het nadenken over technische – veiligheidsbevorderende – hulpmiddelen in de auto te worden geïntensiveerd. Enforcement, het strafrechtelijk handhaven van de verkeersregels is eveneens onontbeerlijk en is de laatste jaren helaas weggezakt. De komende jaren zou een grote investering wenselijk zijn om verkeersjustitie weer op de kaart te krijgen, gezag te laten herwinnen en de overtreders indringender aan te pakken. Daarvoor is onderzoek nodig naar toereikender wettelijke bepalingen, zoals ik in het verleden vaker heb betoogd [2], naar een toereikender straftoemeting, naar een strenger boetebeleid of bij recidive juist substitutie van geïndiceerde geldboetes in vrijheidsbeperkende of vrijheidsbenemende sancties, maar bovenal dient de (organisatie van de) verkeershandhaving te worden gereset.

5. Het resetten van de (financiering van de) verkeershandhaving
Het resetten van de verkeershandhaving, meer dienstig aan de verkeersveiligheid dan thans het geval lijkt, vergt een grote investering. Tegenover die investering staan grote boete-inkomsten, hogere dan thans gegenereerd worden. Er is in het verleden al eerder gesproken over ontschotting op de Rijksbegroting en het financieren van de verkeershandhaving uit de boete-inkomsten, maar desondanks hou ik een pleidooi voor een nieuwe impuls aan het debat. Analoog aan het Noorse fonds waar sinds jaar en dag alle gasinkomsten worden opgeslagen ten behoeve van uitgaven voor de infrastructuur is navolgende invalshoek verdedigbaar. Het motto De vervuiler betaalt kan helpen bij het nadenken over een deltafonds voor de verkeersveiligheid waarin de boete-inkomsten worden opgeslagen. Daarvan kan de verkeershandhaving in brede zin betaald worden, van meer verkeersblauw op straat tot aan de uitgaven van het Waarborgfonds geweldsmisdrijven voor de schadevergoeding aan verkeersslachtoffers. Aldus wordt de omvang van de verkeershandhaving minder afhankelijk van onderhandelingen rond de Rijksbegroting, waarbij uiteraard gewaakt moet worden tegen het beeld dat verkeersregels louter worden gehandhaafd met een inkomstenoogmerk. Desondanks: Hoe meer bekeurde overtredingen, hoe beter, ook als het om een verdubbeling van de huidige boete-inkomsten zou gaan, mits de beboete overtredingen gerelateerd zijn aan de verkeersveiligheid (en dat dit verband natuurlijk bewijsbaar is). Met het deltafonds, waarin de boete-inkomsten de uitgaven bepalen voor een team verkeershandhaving, wordt samenwerking georganiseerd tussen gemeenten en andere wegbeheerders, politie en de gezagvoerder, het openbaar ministerie, en tenslotte het executieorgaan, het CJIB. De intensivering van deze samenwerkingsvormen kan hand in hand gaan met een meer doordachte op verkeersongevallenanalyses gebaseerde handhavingsaanpak, waarbij wegbeheerders, politie en openbaar ministerie gezamenlijk de landelijke doelstellingen kunnen realiseren.

Verder zou naast mogelijke aanpassingen van richtlijnen voor strafvordering feitgecodeerde misdrijven en overtredingen, nader onderzoek gedaan kunnen worden naar het vergroten van de controlekans, omdat consequent uit onderzoeken blijkt dat daarvan een groot gedragsbeïnvloedend effect uitgaat.

Dit denkmodel kan bijdragen aan een veiligheidsmodel op grond waarvan verwacht mag worden dat het aantal doden en gewonden in het verkeer weer zal dalen, de samenleving veiliger wordt, en de politie weer inderdaad boeven gaat vangen, te weten de verkeersovertreder die zoveel mateloze ellende op onze wegen heeft veroorzaakt. Nota bene. Er zijn natuurlijk ook veel verkeersdeelnemers die zich keurig aan de regels houden, maar het gaat me om de grote groep die dat niet doet.

6. Uitleiding
In dit opstel pleit ik vanuit academische optiek voor een grondig wetenschappelijk, bestuurlijk, maatschappelijk en politiek debat over het resetten van de bestrijding van de gigantische verkeersonveiligheid. Ik heb daartoe enkele stellingen aangereikt die niet in steen gebeiteld zijn en evenmin bedoeld zijn om het bestaand beleid in een mum van tijd overboord te zetten. Ik beoog hooguit een debat in te zetten dat zich uitstrekt tot de verkeershandhaving door de komende kabinetten. Reflectie is broodnodig en dat vergt robuuste stellingen. Bij verschillende belangwekkende onderwerpen wordt in de Hollandse debatcultuur alras de schuldvraag gesteld. Er is echter geen schuldige aan de huidige situatie, anders dan alle verkeersdeelnemers die deze gegroeide onveiligheid hebben veroorzaakt. De kernvraag moet luiden: kan de maatschappelijke schuld sinds het begin van het autoverkeer weer worden verlaagd met behulp van een multidisciplinaire aanpak, die betaald moet worden uit de zakken van de verkeersovertreders.

Rinus Otte

Hoogleraar Organisatie rechtspleging RUG
Voormalig hoogleraar verkeersrecht vakgroep Strafrecht en hoogleraar Verkeerskunde faculteit psychologie RUG

Voetnoten:
[1] P.S.J. Rutgers, Schuld en verkeer, dissertatie Rijksuniversiteit Leiden, Haarlem 1960, 73; A.A.G. Peters, Opzet en schuld in het strafrecht, dissertatie Rijksuniversiteit Leiden, Deventer 1966, blz. 42.43; M. Otte, Het stelsel van gedragsregels in het wegverkeer, dissertatie Universiteit van Tilburg, Deventer 1993, paragraaf 47.
[2] Zie M. Otte, Opzet en schuld in het verkeer, oratie RUG, Gouda Quint 2001 en M. Otte, De innige relatie tussen strafbaarstelling en strafmaxima in het verkeer en bij doodslag, Verkeersrecht 2015, pp 174-179.