Datamining en een datagestuurde strafvordering

1. Inleiding. Behoeften aan controle op de ‘onderwereld’ en noodzaak tot realistisch beleid
De wereld die wij zien voelt als een soep en in zekere zin is dat misschien ook wel zo, we weten niet wat er onder de oppervlakte drijft en beweegt. Dat gevoel transformeert continu in een gevoel van zekerheid als we denken iets meer te zien en te weten wat zich onder het oppervlak bevindt. De participerende waarnemer gaat met behulp van zijn nieuw vergaarde ‘feiten’ aan de slag om de ervaren werkelijkheid te herscheppen, te resetten in de richting van wat op dat moment wenselijk wordt geacht. Dat noemen we vaak innovatie, creativiteit, scheppingstalent. Maar zijn het de feiten die blootgelegd worden waarna met behulp van deductie, theorievorming, beleid en implementatie het herscheppen plaatsvindt of wordt de tevoren omlijnde uitkomst opgeleukt met geselecteerde feiten die relevant worden geacht om tot bouwstenen voor de innovatie te dienen?[1]

Zo het ook met de rechtsplegingsoep. Wat speelt zich onder water van de visuele rechtspraktijk af? Als de onderzoeker een prescriptief beeld heeft van wat de verlengingsrechter in TBS-zaken moet doen, bijvoorbeeld meer interveniëren in de klinische behandeling, dan is de realistische waarnemer niet verbaasd dat de als descriptief aangemerkte uitkomst neerkomt op een analyse dat de verlengingsrechter zijn wettelijke taken niet helemaal waarmaakt. Alle interviews, wetgevingsgeschiedenis en rechtspraak worden getrechterd weergegeven om deze gewenste uitkomst aan den volke (een paar lezers maar hoor) mee te delen.

Zoveel is zeker dat de mensgeschiedenis een continue systeembouw laat zien om de werkelijkheid in bepaalde banen te ordenen. Dat systeem ziet op allerhande al dan niet vermeende verbanden en mondt meestal uit in een stelsel van rechtsbetrekkingen, neergelegd in een wetboek dat menselijke verhoudingen materieelrechtelijk maar ook procedureel ordent, naar tijd en plaats bepaald. De precieze statelijke ordening verschilt per continent en wordt vaak lokaal verschillend uitgelegd. Het probleem is meestal dat de wetenschap een theoretisch systeem uitdoktert, de wetgever daarentegen prescriptief een rechtspolitieke gedachte uitbouwt in een wettelijk systeem van gedragsvoorschriften, van geboden en verboden, maar dat de rechtspraktijk vaak niet aan theorie en wet pleegt te voldoen. Het wettelijke systeem wordt dan ook regelmatig opgerekt omdat de rechtspractici met een weerbarstige werkelijkheid geconfronteerd worden op grond waarvan zij de wettelijke bepalingen rekkelijk uitleggen. Dat uitrekken en strekken van wettelijke voorschriften is navoelbaar, je kunt een wetsregel immers niet elk jaar wijzigen, vandaar de soms generieke delictsomschrijvingen of algemene procedurele omlijningen.[2] Daartegenover staat dat rekkelijkheid niet per definitie een negatieve connotatie hoeft te bezitten. Zo is de officier van justitie geen getrainde aap die uit het voormalige BOS/Polaris systeem als een automaat strafmaten genereert, maar een ambtsdrager die de wet in maatschappelijke context plaatst en rekening houdt met persoon, feiten en omstandigheden. Die maatschappelijke behoefte en noodzaak vragen om rekkelijkheid.

De beleidsmaker bezit de meest ingewikkelde taak, want er moet geschipperd worden tussen wet en rechtspraktijk. De wet is leidend, maar de lokale praktijken zijn realiteit. Gerard Reve meldde zich als katholieke overtreder in de kerk en kreeg daar, als hij ter plaatse zijn deviante voorkeuren niet praktiseerde, de hostie. Leer en praktijk zijn incongruent maar kunnen kennelijk desondanks vaak goed samenleven. Dat is in beginsel het lot van elke beleidsmaker. Veel wetenschappers zijn droogzwemmers, veel wetgevers zijn qualitate qua idealistisch en minder gevoelig voor de implementatiemogelijkheden van de uitvloeisels van de wet als hoogste goed in een moderne samenleving. Beleidsmakers horen van nature tobbers te zijn en dienen hun beleidsmatige hersens en creativiteit aan te wenden voor een Reviaanse realiteit. Daarover gaat het tweede deel.

2. Realistische strafvorderlijke beleidsdoelen
De beleid makende departementsambtenaar en bestuurder binnen de rechterlijke organisatie kunnen de wettelijke bepalingen vertalen in beleid, maar om de wet op een optimale wijze te verbinden aan de praktijk, zodat de realiteit van alledag wordt gestuurd in de richting die de wetgever had beoogd, is meer kennis nodig over die praktijk. Wat bevindt zich allemaal onder water? En hoe kan men te werk gaan zonder de schuld op zich te laden dat er selectief is gewinkeld? Voor het antwoord gelden twee voorvragen naar het eenzijdige data-onderzoek respectievelijk het beheersingsdenken.

1. Om de beschuldiging tegen te gaan dat er selectief onder water is gewinkeld moet de eerste belangrijke voorvraag zijn waarvoor al die onderwateronderzoeken zijn bedoeld. Welnu, dat is simpel: het billijk verdelen van schaarste, zoals dat al geschiedt sinds het ontstaan van de mensheid. Een voorbeeld. De mens probeert altijd wegen uit te vinden om het werk en het leven te vergemakkelijken, zodat er tijd overblijft voor andere belangrijke dingen. Techniek lijkt zich echter regelmatig tot een zelfstandige entiteit te ontwikkelen die niet meer louter instrumenteel is en ondersteunend of vergemakkelijkend werkt. Het wordt een doel in zichzelf. Voor strafvordering kan als voorbeeldvraag gelden of de digitalisering van het strafproces bedoeld is om een digitaal dossier te ontwikkelen (het antwoord moet bevestigend luiden) of om een gedigitaliseerd papieren dossier op te leveren dat tot verschillende dossiers leidt bij politie, openbaar ministerie en rechtspraak (dit is helaas ten dele nog steeds het geval en zo moet het dus niet). Honderden miljoenen Euro’s verder is dus de vraag of de techniek geleverd heeft wat de beleidsmaker als terecht ideaaltype had geformuleerd. Het goede doel is om de techniek ondersteunend te laten zijn aan het algemenere doel om de permanente schaarste aan overheidsmiddelen billijker te verdelen. Recent las ik een mooi voorbeeld hoe het kan.

Indien bij ondergrondse vuilnisbakken een chip wordt ingebouwd die het gewicht van de inhoud weegt, en de bak is nog verre van vol, dan hoeft de vuilniswagen niet te stoppen, maar kan hij doorrijden. Aldus wordt er nodeloze energie bespaard, wat in een overbelaste samenleving met schaarse overheidsmiddelen vooruitgang oplevert.

De techniek is bedoeld voor de kleinschalige kwaliteit van werken en voor een billijke verdeling van de schaarste. Natuurlijk, we kunnen automatiseringssystemen bouwen die menselijk ingrijpen minder nodig maken en die het de resterende menskracht gemakkelijker maken, maar bovenal is de techniek bedoeld om langs eenvormiger lijnen immer beperkte mensen en middelen beter te verdelen over het immer aanwezige overschot aan beleidsdoelen. In dat licht valt er wel wat af te dingen op de informatietechnologische vergezichten en tot op heden niet altijd geslaagde inspanningen als het niet eens mogelijk is gebleken om op elk papieren dossier een chip te plaatsen die precies inzichtelijk maakt waar het dossier zich bevindt, hoe lang het zich al op dezelfde plaats bevindt etc. Een dergelijke eenvoudige technologische ingreep zou sterk dienstbaar zijn geweest aan het bevorderen van de doorlooptijden, de behoefte aan minder dossierbewegingen en het domweg voorkomen van het kwijtraken van dossiers, wat jaarlijks helaas nog te vaak het geval is. Met de komst van het digitale dossier is het plaatsen van een track&trace chip eenvoudiger te realiseren.[3]

Samenvattend, het onderwateronderzoek binnen de rechtspraak en het openbaar ministerie naar dossierbewegingen, doorlooptijden, aanhoudingspercentages, taakverantwoordelijkheden rond dossierbeheer heeft veel van doen met een billijke strafrechtspleging. De cijfermatige werkelijkheid die uit dat onderwateronderzoek opdoemt is ten dele amorf omdat elk aspect van de rechtspleging gelieerd moet kunnen worden aan een billijke(r) strafrechtspleging. Meer precisie brengt mee dat slachtoffers en daders zo snel mogelijk moeten weten waar ze aan toe zijn: is de verdachte de dader? Een snelle uitkomst is bepalend voor verwerking van het overkomen leed en voor de veroordeelde dader voor de verwerking van de straf. De opbrengst van het onderwateronderzoek is bepalend welke technieken nodig zijn om stagnatie op te heffen, het strafproces te versnellen etc. Overheidsmiddelen, mensen en middelen zijn schaars en om zonder verspilling daarvan tot een efficiënter en effectiever behandeling van de strafzaak te komen moeten technieken worden ontwikkeld die daaraan een bijdrage vormen. Maar techniek hangt dus niet in het luchtledig en moet gerelateerd kunnen worden aan de strafvorderlijke doelen omdat de technologische infrastructuur anders een eigenstandig fenomeen wordt, zoals de parlementaire onderzoekscommissie Elias pijnlijk duidelijk maakte.

2. De tweede belangrijke vraag is of de onderwaterzoektocht, in het financiële systeem ook wel datamining genoemd, bedoeld is om de magistratelijke werkelijkheid onder water te beheersen en controleren, een end tot end system zoals Steve Jobs dat ambieerde met Apple. Of gaat het om die werkelijkheid in de gelegenheid te stellen zich langs desnoods schokkende lijnen verder te laten ontwikkelen? Beheersing versus ontwikkeling, dat is de vraag en dan moet het antwoord niet luiden: via beheersing kom je tot ontwikkeling, want dan is de ontstane weerstand tegen controleurs de grootste garantie voor het tegengaan van een ontwikkeling.

Wie de kwalitatieve stand van zaken in de rechterlijke (staande of zittende) organisatie wil beproeven, slaat rapporten van CBS open of googelt richting prestatie-indicatoren van de Raad voor de rechtspraak. Men kan lezen dat de rechtspraak internationaal op de zesde plaats staat. Maar wat zeggen die metingen eigenlijk en welke parameters zijn hiervoor benut? Ik prefereer de rechterlijke organisatie, van openbaar ministerie tot rechtspraak, te beschouwen als een organisme waarbinnen zich ontwikkelingen voltrekken die gevolgd moeten worden om daarna te bezien of er een bijstelling wenselijk en mogelijk is. Cijfers moeten daarom louter enig inzicht opleveren over de omgang van de medewerkers met de strafzaken, over de verhouding tussen de cognitieve buitenkant en de wijze waarop iedereen met zijn competenties omgaat. Data-analyse verwijst naar een continue algoritmische analyse van de datasporen die rechters en officieren achterlaten. Daarbij dienen zich twee te vermijden gevaren aan.

Het eerste risico van cijfermatige sturing volgens sceptici is dat de samenleving te eenzijdig wordt beïnvloed, hetgeen op zich een gevaar kan opleveren, want een technocratische sturing raakt aan autonomie, aan zelfbeschikking. Als de cijfers te uniformerend en te sturend worden toegepast in een organisatie die grotendeels drijft op menselijk kapitaal, dan verdwijnt de ruimte om een nieuw begin te maken in een lokale organisatie. Data-analyse is dan ook niet neutraal op zich omdat het als sturingsinstrument kan worden toegepast in de richting die de landelijke hoofdkantoren zich voor ogen hebben gesteld. Terwijl het motto moet zijn en blijven dat het verschil telt. Dat verschil is voor ontwikkeling zelfs belangrijker dan de vermeende gelijkheid waar de magistratuur al zo lang naar streeft. Niemand wil echter wereldvreemd zijn, want het komt er wel op aan om de wezenlijkheid van de lokale best practice grondig en overtuigend te onderbouwen, want ICT-technisch kunnen er geen duizend bloemen bloeien. Anders gezegd: als er volgens het wettelijke stramien thans ongeveer 40 verschillende BOB-formulieren nodig zijn en binnen de rechtspraktijk er 700 in omloop zijn, dan is er teveel diversiteit die bovendien niet opgevangen kan worden door willekeurig welke informatietechnologie dan ook. De rechterlijke organisatie staat voor de vraag of men een groot en kostbaar technisch systeem wil bouwen dat geënt is op de diversiteit die de professionals vragen. Het ligt meer voor de hand om de administratieve chaos niet op te lossen met informatietechnologie maar om de te grote diversiteit aan te pakken.

Een tweede risico van eenzijdige datasturing is dat het genereren van oneindige aantallen data suggereert de werkelijkheid van rechters en officieren ten volle te doorgronden, dat de data-analist die realiteit ontbloot, onthult, ontkleedt en in alle naaktheid weet wat de patiënt mankeert. Data genereren echter geen diagnose, maar suggereren dat helaas wel, en dragen de mogelijkheid in zich mee dat de onderzochte het gevoel krijgt elke intimiteit en couleur locale kwijt te raken, temeer omdat ze zullen aanlopen tegen continue logging van handelingen en het invullen van vele lijsten etc.[4] Een hieruit voortvloeiend gevaar is dat bij een meer politiek gericht beheersingsdenken een eenzijdige uitleg van strafvorderlijke data het werk van de rechterlijke organisatie te vereenvoudigd wordt geanalyseerd. Wie te eenzijdig telt, louter meet wat er aan eenzijdige data(uitleg) wordt ingestopt, en niet de grote hoeveelheid organisatie meerekent zou kunnen menen dat bijvoorbeeld ondermijning weinig parketnummers oplevert en dus minder rendabel is. Kortom, het komt er continu op aan om data op een contextuele wijze te analyseren.

Om beide gevaren te vermijden moet het beleid makende hoofdkantoor dan ook niet gebieden maar verbieden. Dit gevoelige onderscheid doet zich ook voor tussen de formele delicten in de ordeningswetgeving en de materiële verboden in het commune strafrecht. Geboden kunnen leiden tot een worgwetgeving, zoals de emeritus hoogleraar Jan Reijntjes het in zijn proefschrift uit 1981 uitdrukte. Verboden vormen in zekere zin minimum rules waarbuiten nog een heel domein bestaat dat de burger, aan de individuele organisatie en professional, aan vrijheid wordt geboden. Dit niet onbelangrijke onderscheid werkt door in het feit dat er geen ongebreidelde zucht naar data mag ontstaan.

Data-analyse suggereert dus eenvormigheid en eenvoud, maar kan in verkeerde handen en vanuit verkeerde vooronderstellingen over een maakbare werkgemeenschap in werkelijkheid beogen verschillen glad te strijken. Deze pretentie is gevaarlijk, want de rechtsplegingspraktijken zullen altijd verschillend zijn en dus nooit geharmoniseerd kunnen worden. Waar mensen werken worden menselijke tradities en anomalieën geboren en in leven gehouden en weggepoetst als de landelijke leiding op bezoek komt. Dan is het beter van een vermeende zwakte een benoembare kracht te maken.

Ik vat dit raamwerk als volgt samen. Een datagestuurde strafvordering moet niet knechten maar vrijmaken, moet niet dwingen, maar een positieve verplichting opleveren, moet engagement van de individuele magistraat en medewerker niet neerdrukken maar verheffen en in onderlinge samenhang beschouwd leiden tot een lerende verantwoordingscultuur. Daarom moet de landelijke leiding van de rechterlijke organisatie niet een normatief monopolie nastreven maar een levend organisch werkmodel dat evolueert in de richting van een landelijk geaccordeerd minimum, waarbij intern werkplezier op een competitieve wijze kan worden aangejaagd in plaats van bureaucratisch gesmoord. Om elk misverstand te voorkomen: ik heb het hier niet over vrijheid-blijheid die elke professional vrij van regels maakt. Schaarste betekent toezicht om de geringere middelen billijk in te zetten over de beschikbare mensen en strafvorderlijke processen. Een dergelijk toezicht op de naleving van de minimum rules houdt ook organisatie in, door sceptici wel bureaucratie genoemd. Maar die versmalling van de werkelijkheid in oneliners deel ik niet. Er is altijd een bureau en een organisatie nodig om algemene en algemeen erkende doelen te helpen laten slagen, of het nu om een voetbalvereniging, een gezin of om een kerkgenootschap gaat.
Er is dus een algemeen raamwerk nodig, waarbinnen met behulp van minimum rules lokaal maatwerk gebouwd wordt, dat pas tot bloei kan komen met landelijk toezicht, facilitering en disciplinerende service. De motor in dit geheel zijn onderwaterdata wat er daadwerkelijk in de strafvorderlijke praktijk gebeurt: zonder data is er geen enkele vruchtbare strafvordering in de praktijk mogelijk.

3. Realistische strafvorderlijke auditing
Het Wetboek van Strafrecht en aanverwante strafrechtelijke wetten en regels behelzen de gedragsgeboden en –verboden, uitmondend in delictsomschrijvingen die vervuld moeten worden om tot een bewezenverklaring van een strafbaar gesteld feit te kunnen komen. Om daartoe te komen is een procedure nodig. Deze procedurele waarheidsvinding is neergelegd in een fijnmazig stelsel van strafvorderlijke procedureregels. De ene regel is van grotere importantie dan de andere, de ene overschrijding van die regels levert een dodelijk vormverzuim op, de andere kan in het licht van de juiste belangenafweging worden gerelativeerd.

De landelijke leiding van de rechterlijke organisatie (ZM en OM) dient in ieder geval meer onderwaterzicht te genereren van wat er in de lokale organisaties gebeurt. Om ongericht zoeken en kijken en daarmee ongericht oordelen in de hand te werken dient in de eerste plaats het kader te worden geschetst van positive obligations die uit wet, regelgeving, rechtspraak en beleid voortvloeien. In de tweede plaats dient elke lokale organisatie aan te geven hoe deze positieve verplichtingen zijn vertaald in de organisatietaken, wie wat beheert en waarom een en ander zo is belegd. Vervolgens dient elke lokale leiding aan te geven hoe men de bestaande procespraktijk verder wil evolueren. Zicht krijgen op de lokale rechtsontwikkeling is niet alleen een belang van de landelijke leiding maar evenzeer van de president of hoofdofficier. Welke zaken leiden het meest tot vrijspraak, waarom is de vrijspraak te herleiden tot bepaalde organisatorische handelingen?
In de rechtspraktijk werken vele duizenden medewerkers aan het laten slagen van de doelen die de Wet stelt. Bij een incident worden mogelijke fouten en overtredingen uitvergroot. Incidenten, fouten en regelovertredingen zullen altijd blijven. Geen enkele organisatie moet een foutloze organisatie willen nastreven, op straffe van angst en repressie op de werkvloer. Het is beter te sturen op preventie en te streven naar een lerend systeem. De nodige vooruitgang, helaas ten dele mede als gevolg van gemaakte fouten, is nodig zowel op individueel als op landelijk vlak. Niet alleen de individuele medewerker wil groeien in de vakuitoefening, ook de landelijke en lokale leiding wil zicht hebben op de kwaliteitsgroei van de individuele bedrijfsonderdelen, bijvoorbeeld welk bedrijfsonderdeel speciale aandacht behoeft om in de ontwikkeling van gevraagde kwaliteit niet achter te blijven bij andere onderdelen of medewerkers.
Hoe krijgen de leiding en de medewerker zicht op de gevergde en de geleverde kwaliteit? De goede medewerker en de goede leiding willen weten of de diensten geleverd worden volgens afspraak, en vervolgens in het ontkennende geval wat de oorzaken zijn, of de afspraken wel kloppen, welke verbeteringen mogelijk zijn en of in het uiterste geval de betrokkenen op de goede plaats werken.

Ik rond af. Uiteindelijk vormen data niet meer dan een handvat om een goed gesprek over de ontwikkeling aan te gaan. Dat goede gesprek gaat gepaard met het doorgronden van de lokale onderwaterpraktijk. In dat verband vormen cijfers niet meer dan een entree: het werkelijke zicht wordt vergroot als een onderzoeker door het gebouw loopt: meestal lukt het om via het kijken naar de mensen en hun gedrag, het ruiken in de gangen, het voelen aan al dan niet geordende dossiers, te achterhalen hoe een lokaal organisme ervoor staat: het is gevoel dat vrijwel altijd gestaafd wordt door data.
Wil het formele, materiële strafrecht procedureel slagen, dan is het nodig om via de positiefrechtelijke stand van zaken te achterhalen hoe de parket- en gerechtsvloeren ervoor staan. Als ik het eens gechargeerd zou moeten schrijven: als we niet willen dat strafvorderlijke sturing in de mist plaatsvindt, waarbij louter mistig zicht bestaat op wat officieren van justitie en strafrechters al dan niet trendmatig doen, dan is groei nodig richting datagedreven strafvordering. Het lokaal zichtbaar maken van de juridische, organisatorische en menselijke verhoudingen legt vrijwel altijd naadloos bloot hoe de kwaliteit van strafvordering ervoor staat. Daarvoor zijn data nodig, niet als losgezongen en wezensvreemde entiteit binnen de rechtspleging, maar als onderdeel van een datagedreven sturing die de lokale en daarmee de landelijke rechtspleging als organisme verder helpt te evolueren.

Een mooie uitkomst zou zijn dat de aanvankelijk ingestelde datamining leidt tot een vorm van zelfsturing. Een wijze vorm van terughoudendheid zou zijn kunnen zijn om de datagestuurde perfomance niet te kapen op managerial niveau maar te introduceren in het leermateriaal van de professional. Zelfsturing en lerend vermogen: hoeveel zaken/zittingen doe ik per jaar? Worden mijn strafbeschikkingen betaald en zo niet, blijven ze overeind bij de rechter? Hoeveel vrijspraken heb ik op mijn enkelvoudige zittingen? Aldus zou de rechter en de officier van justitie met behulp van de data die hem door de bestuurder of manager worden aangeleverd kunnen doorgroeien naar een op zichzelf reflecterende en vervolgens zelfsturende professional.

Rinus Otte
Hoogleraar Organisatie rechtspleging RUG en lid van het College van Procureurs-Generaal Openbaar Ministerie

Voetnoten:
[1] Het laatste is regelmatig betoogd over rechtsvergelijkend onderzoek. We kijken onder water van een ander rechtstelsel en gaan vergelijken. De onderzoekswerkelijkheid zit volgens mij iets anders in elkaar. We nemen die feiten in andere rechtstelsels waar die de onderzoeker goed kan gebruiken voor zijn these over de door hem of haar gewenste uitkomst in het onderzoek naar het eigen rechtsbestel.
[2] Navoelbaar, maar daarom soms teveel geweld jegens de wettelijke bepalingen aanrichtend, zoals zichtbaar is in rechtspraak rond art. 22b Wetboek van Strafrecht en art. 509t Wetboek van Strafvordering.
[3] Zie op Ivoren toga Rick Robroek die in dit verband de vergelijking trekt met de haven en het containervervoer: http://ivorentoga.nl/archieven/3519.
[4] De sheets lijken soms over de organisatietafels te vliegen met in het vaandel te sterke conclusies, gebaseerd op getallen, groene en rode smileys, zonder dat op gegevens wordt doorgevraagd.