Het Openbaar ministerie 1985-2015 als disciplinerend overheidsinstrument

Rinus Otte

Deel 1 Inleiding. Rationaliseringstendenzen Openbaar Ministerie
Het openbaar ministerie is sinds 30 jaar onderhorig aan rationaliseringstendensen die in het bijzonder gerelateerd worden aan het departementale beleidsplan Samenleving en Criminaliteit uit 1985. Sindsdien worden ontwikkelingen binnen het openbaar ministerie gekenschetst met noemers als beleidsvorming, eenheid, capaciteitssturing en instrumentalisering. Niet verwonderlijk, elk onderdeel van het overheidsdomein kan in deze noemers vervat worden. Overheidsfinanciën zijn schaars en vergen rechtvaardiging aan welk van de elk op zich legitieme overheidsdoelen prioriteit wordt gegeven. De beleidsontwikkeling van de geïndividualiseerde parketten naar meer eenheid via een landelijk College van P-G’s is bekend en daarop wordt regelmatig veel afgedongen.
De afstand tussen departement en openbaar ministerie zou te klein zijn, het openbaar ministerie zou tot een bureaucratische buitendienst zijn verworden, de fouten in strafzaken zouden illustreren hoe het openbaar ministerie disfunctioneert in de richting van een onbeheersbare productiemachine en de magistratelijkheid zou niet langer gericht zijn op de klassieke taak van rechtshandhaving. Voor een frontlinieorganisatie als het openbaar ministerie is deze kritiek sinds de jaren tachtig bekend maar hoeft daarmee nog geen overtuigende papieren te bezitten om het openbaar ministerie te diskwalificeren. Er is geen onderdeel van het publieke domein in vele rechtsstelsels dat zich heeft kunnen onttrekken aan overheids-en capaciteitssturing, beleidsvorming, eenheidsstreven en instrumentalisering. Deze internationale context mag op verzet stuiten, maar zou het openbaar ministerie anno 2016 toch ook niet schatplichtig jegens een grotere sturing zijn, zonder welke er geen professionalisering had kunnen plaatsvinden zoals die tot op heden zichtbaar is geworden?

Het openbaar ministerie als frontlinieorganisatie moet terecht kritisch gevolgd worden, hetgeen echter recht overeind laat dat de kritiek niet altijd doordacht wordt op de consequenties en soms nadelige gevolgen heeft voor de scheiding der machten. De kritiek op de ontwikkeling van het openbaar ministerie moet dan ook bijzonder serieus worden genomen, in het bijzonder om te bezien of mogelijke koersaanpassingen niet alleen nodig zijn, maar ook mogelijk in verband met verderaf gelegen gevolgen van het gehoor geven aan critici.

In het licht van het totaalbeeld van het gehele publieke domein lijkt op het eerste gezicht geen grote bekommernis gepast. Nederland staat wereldwijd op de vijfde plaats van economisch en juridisch best presterende landen. Dat gemorreld wordt aan de beeldvorming rond het Openbaar Ministerie met de verwijzing naar stijgingen of dalingen, naar vrijspraken of sepots, en zo verder, zegt nog niet veel. Vrijspraken kunnen even zoveel duidelijk maken over de (veranderende) rechterlijke oordeelsvorming als over de keuze van de betrokken zaaksofficier om het oordeel over een strafzaak aan de strafrechter te vragen. Zoals het niet juridisch verantwoord is om vragen te stellen of een deel van de rechters te onervaren of te onbekend is met nieuwe cassatierechtspraak, is het evenmin verstandig om te claimen dat het openbaar ministerie juridisch onrijpe zaken bij de rechter aanbrengt. Het juridische discours is voluit in beweging en kan niet valide getypeerd worden als vooruitgang of achteruitgang. Een dergelijke kwalificatie past niet goed bij een rechtsontwikkeling in algemene zin.
Indien het openbaar ministerie als een organisatie in ontwikkeling kan worden geschetst, dan is daarmee nog weinig gezegd over de actuele validatie van ingezet beleid. Het openbaar ministerie is immers in elk tijdsgewricht in ontwikkeling, evenals dat bij de rechtspraak het geval is. Het komt derhalve aan op het omlijnen van actuele ontwikkelingen die de koers van het openbaar ministerie tot 2020 in sterke mate definiëren. Voor ik tot een weging van de vigerende ontwikkelingen kom, sta ik eerst kort stil bij enkele pregnante ontwikkelingen die ook de komende jaren in de aandacht staan.

Naast intensivering van vele (inter)nationale samenwerkingsverbanden geldt in de eerste plaats binnen de parketten als belangrijkste ontwikkeling het verzakelijken van de omgang met zaakstromen. Er is in sterke mate tussen zaken en zaakpakketten gedifferentieerd, officieren van justitie en medewerkers werden gespecialiseerd opgeleid en de voorkomende werkzaamheden werden gefragmenteerd belegd teneinde met nieuwe arbeidsverdelingsmethodieken een optimaal resultaat te boeken.

Een onderbelichte tweede ontwikkeling is dat het openbaar ministerie letterlijk in de frontlinie van gemeentelijke zorgen kwam te staan. De verbreding van de rechtshandhavende taak naar de beleidsvormende en preventieve justitietaken paste bij de breed gedragen opvattingen van wetgever en departement over de betekenis van het openbaar ministerie. Deze ontwikkeling is relatief nieuw en bijvoorbeeld nog niet optimaal tot uitdrukking gebracht in de heersende financieringsmethodiek. Wie rekent in zaaksaantallen en financiering per zaak houdt weinig rekening met beleidstaken en beleidsofficieren etc. die juist vanwege de gewenste taakverbreding in het leven zijn geroepen.

Een derde onderbelichte ontwikkeling vormt de executie van rechterlijke beslissingen en aanverwante regelingen als recidive en toezichthoudende taken. De ernst van deze gang van zaken kan niet overschat worden, desalniettemin is het niet overtuigend om in brede zin ernstige zorgen te maken over de algehele stand van zaken in de uitvoering van de executietaak. De eerste reden is dat het nog niet zo lang geleden is dat de toenmalige minister van Agt 20.000 vonnissen ter verjaring oplegde. Dat zou nu ondenkbaar zijn, maar met dit huidige oordeel is nog niet gezegd dat het toenmalige justitiebeleid fout was. De tweede reden is dat overheden in toenemende mate aandacht besteden aan het preventieve en het executieve deel van het werk, waar de kerntaak voorheen overwegend werd gezien in het vervolgen en rechtspreken. Zoals de zorg is verbreed van chirurgische ingrepen naar een betere preventie, een betere onderbouwing van het chirurgisch oordeel en een betere nazorg, zo geldt voor het juridische domein eenzelfde ontwikkeling. Die ontwikkeling vormt al langer vast onderdeel van de beleidsvorming, zoals rond slachtoffers zichtbaar is, maar de hoofdmoot van de ontwikkelingen lag bij de grote structuurwijzigingen, zoals de jarenlange voorbereiding van ZSM.

Deze drie ontwikkelingen luiden waardering in voor de veerkracht van het Openbaar Ministerie, maar zullen door critici van het huidige criminaliteitsbeleid als koren op de molen worden ervaren omdat men vorenstaande schets vooral als het bewijs ziet dat het Openbaar Ministerie teveel taken heeft gekregen of op zich heeft genomen. Critici zien het Openbaar Ministerie bovenal als een bureaucratische organisatie die politieke macrodoelen moet verwezenlijken waarbij voor de organisatie de menselijke maat niet meer in acht wordt genomen.
Op deze bredere kritiek past een organisatorisch of een budgettair antwoord, maar laat ik me daar deze keer eens verre van houden en een andere benadering kiezen die uitgaat van de politieke opportuniteitsvraag aan de hand waarvan critici van het Openbaar Ministerie menen te kunnen oordelen dat het Openbaar Ministerie niet langer magistratelijk is en een uitvoeringsorganisatie van de politieke waan van de dag is geworden.

Deel 2 Politiek-opportuniteitsafwegingen Openbaar Ministerie. Verhuftering, flutdelicten en de disciplinerende werking van rechtshandhaving
Het begrip instrumentalisering wordt meestal gebezigd als voorbeeld dat het strafrecht wordt ingezet als middel om politieke doelen te realiseren en dat daarmee het openbaar ministerie zijn magistratelijkheid heeft zien eroderen. Men zegt wel eens dat een boom aan de vruchten gekend wordt. De boom van het wetenschappelijk vertoog over de teloorgang van het instrumentalistisch opererende Openbaar Ministerie wordt frequent opgehangen aan de vruchten van het vervolgen van flutdelicten, waarmee het Openbaar Ministerie zou meelopen aan de departementale leiband. Er zouden immers zoveel gezichtsbepalender delicten zijn die opsporing verdienen dat het bekeuren op kenteken, het vervolgen voor eenvoudige belediging van agenten die toch meer eelt op hun ziel zouden moeten hebben, een blamage is, toch?

Het is de vraag of deze stelling niet bezijden de wettelijke realiteit wordt geponeerd. Indien rechtspolitieke overwegingen bijvoorbeeld indiceren dat er een gedragsverruwing plaatsvindt jegens medewerkers van publieke diensten, kan op goede gronden vaker vervolgd worden voor belediging. Dit streven devalueren tot vervolging van flutdelicten doet onrecht aan de politieke meerderheidsopvattingen die uiteindelijk een dergelijke opsporings- en vervolgingsinzet moeten schragen. Dit staande beleid laat onverlet dat de officier van justitie ter zitting een eigen verantwoordelijkheid bezit ter zake bewezenverklaring en straftoemeting. Recente pleidooien om het vigerende opportuniteitsbeginsel aan te passen in de richting van meer rechterlijke toetsing miskennen dat het beleid van het openbaar ministerie parlementair draagvlak moet bezitten. Een rechterlijke taakuitbreiding verdraagt zich dan ook niet goed met de scheiding der machten. De rechter is geen wetgever en evenmin uitvoerende macht.

Toch klinkt dit allemaal nog steeds redelijk abstract. Concreter kan gewezen worden op de osmose tussen samenleving, politiek en openbaar ministerie. In de laatste decennia ergeren grote delen van de burgerij zich aan de vermeende verloedering en verhuftering van de samenleving, zoals bepaalde normschendingen worden genoemd. Het maken van rommel op straat, het uitschelden van baliepersoneel, het opsteken van de middelvinger, het meenemen van kantoorartikelen op het werk, het snijden en kleven in het verkeer, het net iets te veel aftrekposten opvoeren en in een schier eindeloze rij verder en verder. Enerzijds ergeren burgers zich wild aan dit gedrag, anderzijds is de wereld te klein als zij zelf worden aangesproken op dit kleine normverval en wordt de politiefunctionaris, de balie medewerker of de leidinggevende voor rotte vis uitgescholden. In werkverband gebeurt dit bij voorkeur achter de rug of via mails aan een grote groep collega’s waarin op hoge toon en met hoogstaande principes leidinggevenden ter verantwoording geroepen. In ander verband heb ik geschreven dat velen verkeersovertredingen maken omdat de pleger de (on)veiligheid zelf denkt te kunnen inschatten, en wordt de bekeurende agent defamerend behandeld, tot een dodelijk ongeval plaatsvindt en de straffen als zieltogend laag worden beoordeeld. Deze dubbele moraal tekent onze samenleving in den brede. Disciplinering ontbreekt bij de sprekende, klagende en acterende burger, maar wordt anderen, de leiding of de politiek toegewenst. Met dank aan Marli Huijer kan gesteld worden dat discipline facetten van lering, zelfcontrole en zelfbeheersing in zich meedraagt, niet altijd van buitenaf kan of hoeft plaats te vinden, maar vrijheid van handelen en spreken soms begrensd moet worden op een disciplinerende wijze.[1]

Terug naar het voorbeeld in dit tweede deel van mijn bijdrage. Het is goedkoop te roepen dat politie en openbaar ministerie niet moeten optreden tegen beledigen en ander vermeend klein grut dat de samenleving sinds vele jaren is gaan overspoelen. Het recht vormt sinds mensenheugenis een spiegel van de samenleving. Vermeende flutdelicten verzinnebeelden een habitat in het openbaar vervoer en op straat, in het gehele publieke domein. Als mensen zichzelf niet beheersen, als anderen hen niet op het gebrek aan zelfbeheersing aanspreken, als de schelder en spuger de uitgescholdene en bespuugde beledigt, dan kan er een overheidstaak voor het recht ontstaan die politiek-opportuun is. Indien burgers en collega’s wegkijken ontstaat voor het bevoegde gezag een plicht om de normen te handhaven teneinde verlies aan decorum en normale levensvormen tegen te gaan. Als dit dagelijks inslijpen van omgangsvormen niet werkt kan het recht het aangewezen discours gaan vormen om de samenleving weer te richten.

Het gaat hier om een vorm van overheidsdisciplinering die niet geliefd is. Discipline wordt met de krijgsmacht en autoritaire bejegening geassocieerd. De burger, waaronder vele professionals, zoekt zijn eigen autonomie en is in beginsel wars van coördinatie, gecompliceerde standaarden, monitoring en definitieproblemen.[2] Autonomie, ware autonomie die bovendien leidt tot het verbeteren van de omgeving, gedijt echter bij zelfkritiek.[3] Critici van het huidige overheidsbeleid noemen dit gemakshalve instrumentalisering, maar overdenken te weinig dat zij klakkeloos het onderbuikgevoel van weerstand tegen overheidsbemoeienis volgen. Wie het rookbeleid tussen 1995 en 2015 vergelijkt en terugdenkt aan de grove kritiek op de toenmalige bewindslieden die zich overgaven aan betutteling, zien dat een samenleving langzaam is bijgedraaid en er in het publieke domein nauwelijks meer wordt gerookt. Het gaat mij niet om het roken zelf, maar om het gegeven dat een overheidsingrijpen tegen de stroom in niet kansloos hoeft te zijn en de overheidsdienaren niet moeten versagen onder invloed van te gemakkelijke kritiek. Daarmee is niet de vraag beantwoord of elk overheidsstreven juist is. Een democratische grondslag is niet in marmer gebeiteld, maar een wettelijke grondslag in een democratie als de onze kan niet op de automatische piloot worden uitgevlakt. Natuurlijk, welke wetenschapper of wetenschapsgeloof heeft niet geleerd dat de teleurstellingen in het vooruitgangsgeloof mede samenhangen met de beperkte mogelijkheden van de rede? Vele redes en redeneringen verraden bij enig graven persoonsgebonden opvattingen onder de wetenschappelijke verpakking. Enig gezond conservatisme jegens alle vernieuwingsdrift is dan ook meer dan welkom, maar zonder enig vooruitgangsgeloof wordt elke overheid van zijn bestaansrecht beroofd.[4]

Een publieke moraal ontwikkelen is in het huidige tijdsgewricht een verdachte zaak. Het is praktischer om in lijn met internationale inzichten uit de forensische en gedragskundige hoek het fundament te laten voor wat het is en te zoeken naar wat werkt en effectief is. Desondanks meen ik dat het zoeken naar een grondslag, een bodem voor overheidsingrijpen, die in een moderner jasje gestoken grote verwantschap vertoont met een publieke moraal, geen kansloze zaak is. Als de burger als een ervaringsdeskundige mag worden beschouwd, uiteraard met grote verschillen in gevoeligheid en voorkeuren, dan is mijn overtuiging dat een zeer grote meerderheid van de burgerij niet beledigd of uitgescholden wil worden, niet bij een verkeersongeval betrokken wil worden omdat een van de betrokkenen zonder licht rijdt etc, niet graag ziet dat een collega weer eens een beschamende groepsmail stuurt of kantoorartikelen mee naar huis neemt. Indien burgers en collega’s een andere kant uitkijken dienen leidinggevenden zich af te vragen of zij ook niet wegkijken omdat zij gedoe vrezen. Het eroderen van publieke moraal en gezag is daarmee mogelijk een leiderschapsprobleem. In elk organisatieverband is gezag afhankelijk van gezaghebbende voormannen en voorvrouwen.[5]

Verder memoreer ik met enige spot dat als een wetenschappelijk ogend artikel tegenwoordig erkenning wil krijgen, er kritiek moet komen op vermeend liberaal of neo-liberaal denken in een nieuw beleidsvoornemen of wetsontwerp. In dat geval gaat volgens vele publicisten met een mening, alle privacy, autonomie en vooruit, de mensenrechten doe ik er nog bij, verloren. Terwijl de afbakening tussen zelfbeschikking en navolging van door anderen ontwikkelde of gestelde regels bepaald ingewikkeld is. Als het gaat om publieke normen, zoals vastgelegd in wet en regelgeving, ontsproten aan de volksvertegenwoordiging, lijkt mij een formele discussie of deze gehandhaafd moeten worden minder relevant. Natuurlijk is er met de qualitate qua beperkte menskracht binnen politie en openbaar ministerie altijd de vraag naar politieke opportuniteit: er moet gekozen worden, maar het niet kiezen voor de ogenschijnlijk kleine delicten maakt dat deze dan het beste kunnen worden gedecriminaliseerd. En dat laatste lijkt mij voor de ontwikkeling van een samenleving funest.

Deel 3 Weging van de ontwikkelingen. The shock of the old
Samenvattend kan worden gesteld dat het openbaar ministerie grote veranderingen doormaakt, zoals de fusie en herhuisvesting van parketten, de scherp toegenomen beleidsvorming en taakverbreding van het openbaar ministerie alsmede grote structuurwijzigingen zoals ZSM en het (mogen) opleggen van strafbeschikkingen. Het openbaar ministerie heeft met die grootse veranderingen in de gehele strafrechtsketen veel op gang gebracht. Kritiek op de veranderingen en de positionering binnen en van het Openbaar Ministerie, mede in relatie tot het crimineel-politieke klimaat is welkom en scherpt het debat, maar voor inhoudelijke bijstelling van koers en inhoud is meer nodig. Het debat over de crimineel-politieke keuzen, zoals rond de opportuniteitsafwegingen inzake de vermeend lichtere delicten, illustreert dat het Openbaar Ministerie voluit een waardengedreven organisatie is. Vervolgens kan binnen het juridisch discours scherp van gedachten worden gewisseld over de ingestoken waarden, in het bijzonder welke waarden moeten prevaleren in het vervolgingsbeleid. Maar zoals elke keer opnieuw: in het recht is veel pleitbaar maar zelden overtuigend jegens iedere deelnemer aan het debat. In ieder geval is met de discussie over de vermeende flutdelicten niet aangetoond dat het Openbaar Ministerie op zijn retour is, aan magistratelijk decorumverlies leidt of een gemarginaliseerd en gedeconcentreerd bestuursorgaan is geworden. Eerder het tegendeel. Of het Openbaar Ministerie op grond van andere argumenten vakinhoudelijk of beleidsmatig is verzwakt is dan ook nog niet zo eenvoudig vast te stellen, in ieder geval niet op grond van de argumentatie die ik hierboven heb besproken.

Als uitsmijter wijs ik op een iets oudere publicatie over technische innovaties, The shock of the Old.[6] Wat als vernieuwing wordt gezien is vaak tijdgebonden en sommige ontwikkelingen zijn retro en worden als nieuwe wijn in oude zakken vervat, wat overigens de smaak van de wijn, ook ten positieve, kan veranderen. Soms heb ik wel eens het gevoel dat de terugkerende kritiek op de rechtspolitieke positionering van het Openbaar Ministerie een conservatieve plaat is, zonder dat er enig substantieel verhaal onder schuilt of tegenover staat. Behoudzucht mag, maar ik prefereer een intellectuele beschouwing over daadwerkelijke – maar mogelijk hortend en stotend op gang komende – innovatie in de strafrechtspleging. Het zou zomaar kunnen dat zich progressief noemende rechtscritici in de kern behoudzuchtig en lethargisch zijn en dat vernieuwers thans tegen de stroom moeten inroeien, voor een groot deel zullen verdrinken in hun pogingen het Openbaar Ministerie verder te brengen, maar in het proces van trial en error meer waardering verdienen voor de pogingen dan voor het langs de kant verzanden in kritiek.

Rinus Otte
Hoogleraar rechtspleging RUG en senior raadsheer Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden

Voetnoten
[1] Marli Huijer, Discipline. Overleven in overvloed, Boom 2015.
[2] Zie in een ander vakgebied als de voedselindustrie Louise Fresco, Hamburgers in het paradijs, Prometheus 2012, p. 416 e.v. over dezelfde vragen hoe de burgerij gericht moet worden om gezonder te leven en te eten, wat een continu gevecht oplevert rond vrijheid, verbod en drang.
[3] Pierre Bourdieu, Lof van de sociologie. Dankrede bij de aanvaarding van de Gouden Medaille van het CNRS, Sociologie 2012, p. 411.
[4] J.A.A. van Doorn, De nieuwe afhankelijken: gedachten van J.A.A. van Doorn bij de grenzen van de vooruitgang, Scheveningen, pp. 22-23.
[5] H.M. Kuitert, Schiften, Kampen 2004, in het bijzonder het zestiende hoofdstuk, getiteld De publieke moraal: vangnet of gelegenheidsgeven?
[6] David Edgerton, The Shock of the Old, Oxford University Press 2006, hoofdstuk 8, pp. 196 e.v, waarin hij spitse vragen stelt bij wat op lange termijn als vooruitgang en innovatie geldt ten wat niet.