Zijn de problemen voor rechtspraak nu voorbij?

René Westra

Op 26 november 2015 heeft de Tweede Kamer tijdens de begroting van het ministerie van Veiligheid en Justitie de motie Oskam cs (TK34300 VI nr. 34) aangenomen waarin wordt gesteld om “bij de voorjaarsnota 2016 voldoende middelen vrij te maken om de rechtbanken in Almelo, Assen, Alkmaar, Zutphen, Maastricht, Dordrecht en Lelystad volwaardig open te houden zonder leegstand te financieren”. De overweging kent een opmerkelijke tussenzin: “Overwegende dat de toegang tot het recht, juist in zogenoemde krimpregio’s, essentieel is”.
De minister komt met een extra 200 mln, waarvan 20 mln voor de rechtspraak (en vanaf 2017 wordt dat 25 mln). Niet voldoende om de door de Raad voor de rechtspraak gevraagde 50 mln te kunnen dekken.

De Eerste Kamer neemt op 22 december 2015 de (gewijzigde) motie Engels c.s. (EK34300 VI letter O) met algemene stemmen aan en beoogt “te komen tot een sluitende begroting waarmee risico’s voor mogelijke tekorten en achterblijvende prestaties bij rechtspraak, OM en politie tot een minimum zijn gereduceerd”. Ook hier een overweging met een eigen duiding: “van oordeel dat voornoemde begroting een solide basis dient te vormen voor de waarborg van de rechtstaat in het algemeen en de kwaliteit van de strafrechtketen in het bijzonder”. Ofwel, de nadruk van de motie ligt op het strafrecht en het functioneren van de strafrechtketen (en minder op civiel en bestuursrecht).

Zijn met deze beslissingen in de Tweede en Eerste Kamer de problemen voor de rechtspraak “uit de lucht”? Zeer waarschijnlijk niet. Het valt niet uit te sluiten dat over een jaar de kater bij velen groot zal zijn. En niet door het inluiden van het nieuwe jaar, maar door het constatering dat de genomen beslissingen uiteindelijk toch anders hebben uitgepakt dan was gedacht. Ik zal een viertal punten langslopen, die daar zeker aanleiding toe zouden kunnen geven.

1. de kern van het probleem wordt niet geraakt: het borgen van de kwaliteit van de rechtspraak staat niet in de moties centraal, maar de kostenkant van de rechtspraak. Dat komt door de bekostigingsstructuur, waar de Kamer zich op dit moment liever niet aan brandt.
De grote verandering van de rechtspraak in 2002 ( Wet RO) met de komst van onder meer de Raad voor de rechtspraak had als “addertje onder het gras” de invoering van de outputfinanciering. Op zich hoeft daar niets mis mee te zijn, mits de bekostiging strookt met een gezamenlijke kijk op de gewenste rol en bijdrage van de rechtspraak aan en binnen de samenleving. De visitatiecommissies ten spijt, de brede heroverwegingsoperatie uit 2009 maakte duidelijk dat de bezuinigingsdoelstelling van het kabinet de rechtspraak net zo hard zou treffen als alle andere beleidsterreinen. De beschermde positie van de rechtspraak bleek niet zo beschermd meer. De doelstelling van 18 mld euro was het gevolg van de financiële crisis (en overname van banken) van de jaren ervoor. Het gevolg voor de rechtspraak was het voorstel met onder meer de griffierechten te verhogen (240 mln) en kosten te besparen (115 mln) [1]. Tijdens het debat in de Tweede Kamer over de griffierechten heeft de basisfilosofie van de heroverwegingsoperatie, het profijtbeginsel, niet ter discussie gestaan. in het licht van de rechtspraak. Dat is tekenend voor de politieke kijk op de rechtspraak! De politiek wordt sinds de jaren ’90 sterk beïnvloed door het economisch denken. De invoering van de outputfinanciering past hierin, en dus ook het profijtbeginsel. De motie Oskam en motie Engels stellen beide de onderliggende oorzaak van de tekorten niet aan de kaak, maar geven duiding aan een gewenste situatie. Daarbij geeft de laatste ook prioriteit aan de strafrechtketen.

2. een tweede belangrijk punt is de ICT. De kosten van de ICT en met name de kosten en opbrengsten van KEI zijn dermate hoog, dat die de begroting van de rechtspraak fors beïnvloeden. Daarbij wordt absoluut geen oordeel gegeven over de wenselijkheid van KEI! Het Meerjarenplan van de Rechtspraak 2015-2020 (MJP) laat zien (p. 30) dat de kosten voor KEI in deze periode 183 mln bedraagt. Daarin zitten nog niet de kosten tot 2016. De dekking voor KEI bedraagt 133 mln, zodat 50 mln anderszins moet worden gevonden. Door KEI wordt –volgens deze begroting- vanaf 2018 een bedrag van 117 mln bespaard. Naast deze forse post valt de bezuinigingstaakstelling in het MJP op: 268 mln over 5 jaar. Zonder de kosten van KEI en de bezuinigingstaakstelling zou de financiële situatie van de rechtspraak er geheel anders uitzien.
Er komen spontaan 3 vragen op:
– wordt er met de ketenpartners (politie, OM, BOD’en) samengewerkt zodat gegevens maar één keer hoeven te worden ingevoerd? Daarmee zouden de kosten kunnen worden gedeeld. Indien dit niet het geval is, zijn er nog aanvullende kosten te verwachten om adequaat tussen de systemen “te kunnen communiceren”?
– indien de beoogde ondersteuning met KEI in het primaire proces –met name de MK-zaken- niet wordt geleverd, wat betekent dit voor de nu reeds ingeboekte besparingen aan menskracht en huisvesting?
– de bezuinigingstaakstelling past niet bij de omzetting naar de outputfinanciering, zoals die in 2002 is ingevoerd. Dat veronderstelt een koppeling tussen kwaliteit en prijs. Een generieke bezuiniging van bijna 10% is te groot om de kwaliteit niet onder druk te zetten. In feite kan de rechtspraak haar afspraken –conform de kwaliteitseisen en adviezen van de visitatiecommissies- zo niet nakomen. Wat betekent dit voor de komende prijsonderhandelingen met de Minister van Veiligheid en Justitie?

3. een derde punt is het optreden van “de rechtspraak”. Voor een buitenstaander is het bijzonder hoe verdeeld de rechtspraak optreedt. De inbreng van zeven (voormalige) presidenten van rechtbanken aan het Rondetafelgesprek van de Tweede Kamer op 8 oktober 2015 is zo divers, dat er geen gemeenschappelijk doel uit te destilleren valt. Dat is geen teken van interne kracht. Tijdens de zesde sessie van de SSR-zesdaagse in 2014 hebben Reinier van Zutphen en ik het vraagstuk van de concerncode aan de orde gesteld: heeft de rechtspraak een concerncode en zo nee, zou het zinvol zijn deze te hebben? Een intrigerende discussie was het gevolg waarbij het belang van een concerncode werd onderkend. Vooral voor de positionering in de politiek-bestuurlijke omgeving kan een eenduidige uitstraling (imago, reputatie) en strategie (doel) niet alleen effectief zijn, maar voor de geloofwaardigheid ook noodzakelijk. Het verwijzen naar de scheiding der machten is volstrekt juist, maar dat moet je wel bevestigen door als “staatsmacht” je te presenteren. Paul Frissen pleit in zijn Rechtspraaklezing van 2102 voor meer “institutioneel zelfbewustzijn”. “De rechter dreigt te worden meegezogen in een algehele gezagserosie.” Een concerncode kan dan een belangrijke bindende en richtinggevende werking hebben, zonder dat deze de rechterlijke taak beïnvloedt of zelfs aantast. Die code zou ook een gezamenlijke kijk op de kwaliteit van de rechtspraak moeten inhouden, maar daarvan afgeleid criteria voor de toegankelijkheid. De verscheidenheid aan reacties van presidenten en Raad voor de rechtspraak op voorstellen uit het ministerie en/of Tweede Kamer zouden dan tot het verleden moeten horen. Die eenheid kan –zal- überhaupt de politiek-bestuurlijke positie van de rechtspraak versterken. Het is belangrijk dat dit intern wordt onderkend (bewustwording). De SSR kan hierin een cruciale rol vervullen.

4. het vierde en laatste punt betreft de politiek. In de kern is “politiek” het maken van keuzes. Ofwel het maken van afwegingen tussen meerdere beleidsprioriteiten. De moties vragen de Minister van Veiligheid en Justitie met de Voorjaarsnota 2016 te komen met een oplossing. Je hoeft niet in een glazen bol te kijken om te voorzien dat in de discussie over de Voorjaarsnota bijvoorbeeld financiële tegenvallers m.b.t. de drie decentralisatie-operaties rond de (jeugd)zorg en de veel hogere kosten voor de opvang van asielzoekers aan de orde zullen komen. En wat weegt dan in het politieke debat het zwaarst: de locatieproblematiek van de rechtspraak of het succes van de decentralisaties dan wel de bijna onbeheersbare problematiek van de asielzoekers? En dan hebben we het hier nog maar over twee “concurrerende” beleidsprioriteiten. De kwaliteit van het onderwijs (docenten), de uitbreiding van defensie (vredesoperaties) en de energietransitie (milieu) zijn eveneens onderwerpen waar de komende jaren –volgens diverse partijen- extra geld naar toe zou moeten.

Zoals in het laatste punt gezegd, politiek bedrijven is het maken van keuzes. De kracht van de aangenomen moties kan verdampen tijdens de belangenafweging bij de Voorjaarnota 2016. Het is belangrijk hierop te anticiperen. Dat kan door als eenheid te opereren plus te komen met een helder verhaal over (de kwaliteit van) de rechtspraak in het perspectief van de gewenste situatie. Het is echter wel kort dag om dit nog snel voor elkaar te krijgen. Maar mogelijk (hopelijk!) zijn de voorbereidingen al in volle gang.

Tijdens de Nieuwjaarspeech op 7 januari 2016 stelde Frits Bakker: “de rechtspraak is méér dan een willekeurige kostenpost”. Dat is terecht. Hopelijk is dat signaal intern (m.n. ICT-strategie en de visie op concerncode) en extern (Tweede Kamer) overgekomen. Het komende jaar zal een lakmoesproef zijn.

René Westra is lid van het gerechtsbestuur van het Gerechtshof Arnhem (directeur) geweest alsmede lid van de ACWB (Adviescommissie Werklastmeting en Bekostiging).

Voetnoot
[1] Zie verder: Westra, R.L.N., De rechtspraak in nieuw vaarwater (2), Trema 2011, nr. 4., p. 141-146.