Een onderbelicht rapport over de zwaarte van zaken in de strafrechtspraak

Het is even zoeken op de website van de rechtspraak, maar afgelopen augustus al verscheen als Research Memorandum van de Raad voor de Rechtspraak het rapport ‘Ontwikkeling zaakzwaarte 2008-2014’. Na berichten over de hoge werkdruk binnen de rechterlijke macht, de onrust over een andere verdeling van de zaakspakketten (in de media ten onrechte vertaald als de ‘sluiting’ van zeven rechtbanken) en het zoeken naar extra geld voor de rechtspraak op de justitiebegroting, is de conclusie in dat rapport tamelijk verrassend. Er kan volgens het rapport namelijk niet worden geconcludeerd dat zaken in de afgelopen zes jaar zwaarder zijn geworden.[1] Het is jammer dat de belangwekkende conclusies in dit rapport vooralsnog onderbelicht zijn gebleven omdat de zwaarte van zaken in de discussie over wat de rechtspraak nog aan kan een wezenlijke rol speelt.[2] Het wordt als één zo niet de belangrijkste verklaring genoemd voor de toename van de werkdruk.

Afgelopen weekend verscheen in het NJB nog een opiniestuk van rechters waarin zorgen werden geuit over de ontwikkelingen in de rechtspraak.[3] Een wezenlijke pijler van die zorgen betrof de vermeende zaakverzwaring. Door de rechters werd gememoreerd dat al jaren aandacht werd gevraagd voor het gegeven dat feiten steeds zwaarder lijken te worden. Omdat al die jaren de financiering per zaak gelijk is gebleven, zou de rechtspraak reeds met bezuinigingen zijn geconfronteerd. Dat maakt volgens de rechters dat de bodem is bereikt en verdere bezuinigingen ontoelaatbaar zijn. De betreffende rechters houden terecht een slag om de arm door te stellen dat zaken zwaarder lijken te zijn geworden. Volgens het rapport ‘Ontwikkeling zaakzwaarte 2008-2014’ zijn ze dat namelijk niet. De wijze waarop de zwaarte van zaken wordt beleefd vindt kortom geen bevestiging in het rapport.

Ik licht enkele conclusies van het rapport (breed citerend) uit voordat ik kom tot wat we van dit rapport zouden kunnen leren. Ik beperk me daarbij tot de strafrechtspraak.

Voor meervoudige kamerzaken in eerste aanleg komen de onderzoekers tot de conclusie dat de door hen onderzochte indicatoren ‘niet wijzen op een eenduidige effect op de zaakzwaarte’. De indicatoren voor zaakzwaarte, die de onderzoekers door de rechtspraak zelf waren aangedragen, bleken tussen 2008 en 2014 een gemengd beeld te geven, maar over het geheel is er geen sprake van een ontwikkeling die er op duidt dat zaken zwaarder zijn geworden. Ik citeer verder:

‘Er is zowel sprake van signalen die op zaakverzwaring duiden tussen 2008 en 2014 (aantal Promis-vonnissen en de omvang van de vonnissen) als van signalen die op zaakverlichting duiden (minder zittingen per zaak, minder vonnissen per zaak). Voor het overige deel van de andere indicatoren, zoals internationale aspecten (buitenlandse verdachten of getuigen), het aantal deskundigenrapporten per zaak, civiele vordering, ontkennende en zwijgende verdachten, zien we geen verschil tussen beide jaren. De verschillen tussen 2014 en 2008 in het aantal juridische verweren en aantal malen dat een slachtoffer op zitting komt, zijn net te klein om ze als significant aan te kunnen merken’.

Aan de rechtbankzaken kan nog worden toegevoegd dat er een significant verschil is in de dikte van dossiers. Die zijn tussen 2008 en 2014 dunner geworden (met meer dan een derde).[4]

Daar waar bij rechtbankzaken er in ieder geval nog indicatoren waren die op zaakverzwaring zouden kunnen wijzen, was dat bij meervoudige kamerzaken bij het hof niet het geval. De enige relevante indicator ten aanzien waarvan een significant verschil was aan te duiden betrof de dikte van de dossiers. De dossiers bleken echter dunner in plaats van dikker te zijn geworden. De onderzoekers vervolgen verder als volgt:

‘Voor het overgrote deel van de andere door het LOVS aangedragen indicatoren, zoals internationale aspecten, juridisch verweren, deskundigenrapporten, aantal pagina’s arrest, betrokken en verschenen partijen, rol van slachtoffer op zitting is duidelijk geen verschil tussen beide jaren aanwezig. De verschillen tussen 2014 en 2008 in het aantal ontkennende of zwijgende verdachten en zittingen per zaak zijn te klein om ze als statistisch significant aan te kunnen merken.’

De conclusies in het rapport zijn uiteindelijk als volgt:

‘De signalen van het LOVS dat meervoudige afgedane strafzaken in complexiteit zijn toegenomen tussen 2008 en 2014 worden niet eenduidig bevestigd door het onderzoek. Alleen de gevonden toename van de Promis-vonnissen van 30 procent naar 66 procent bij strafzaken MK in eerste aanleg (en de daarmee samenhangende toename van de omvang van het vonnis) is een signaal dat voor de afhandeling meer behandeltijd nodig is. De overige indicatoren bij strafzaken MK lijken eerder op een zaakverlichting te duiden.’

Natuurlijk valt het nodige te zeggen over de conclusies in het rapport. Het LOVS heeft dat blijkens het rapport reeds gedaan:

‘Het LOVS constateert dat een deel van de zaakverlichtende signalen tussen 2008 en 2014 in dit onderzoek mogelijk wordt veroorzaakt doordat er in 2008 bij zowel de rechtbanken als bij de hoven meer zaken enkelvoudig werden afgedaan dan in 2014. Vanaf 2008 is geconstateerd dat dit leidde tot teveel kwaliteitsverlies en zijn meer (en dus lichtere) zaken meervoudig afgedaan. Dat zou verklaren waarom we een daling vinden van de omvang van het dossier, het minder grote aantal zittingen en vonnissen dat nodig is om tot een eindvonnis te komen. Verder zijn door het LOVS alternatieve factoren aangedragen voor de in dit onderzoek gebruikte indicatoren die mogelijk tot zaakverzwaring hebben geleid. Hierbij kan gedacht worden aan de toename van media-aandacht, de invoering van de OM-strafbeschikking, aanhoudingen van strafzaken door incomplete of te late aanlevering van dossiers, het aantal zaken dat op een zitting gepland kan worden, toename van audiovisueel materiaal (bijv. camerabeelden uit de publieke ruimte en winkels) wat bekeken moet worden, de digitalisering van dossiers politierechterzaken, toename van klaagschriften tegen het niet (verder) vervolgen van mensen door het OM.’

Het LOVS maakt goede punten. Aan de overwegingen van het LOVS zitten echter ook een aantal keerzijden. Daar waar langere vonnissen en meer promisvonnissen in het onderzoek worden benoemd als een indicatie van zwaardere zaken, is dat na de toelichting van het LOVS nog maar de vraag. Ze betreffen namelijk voor een deel dus lichtere zaken die voorheen enkelvoudig werden afgedaan, waarmee het extra werk van meer promisvonnissen (die logischerwijs ook langer zijn) weer kan worden gerelativeerd. Daarnaast valt op zich wel te begrijpen dat aanhoudingen door incomplete of te late aanlevering van dossiers de werklast verhogen, maar het aantal aanhoudingen (het aantal zittingen dat zaken nodig hebben) is voor zover ik begrijp reeds in het onderzoek verdisconteerd. Ook bij het argument dat invoering van de strafbeschikking tot zwaardere zaken heeft geleid, kan een kanttekening worden geplaatst. Voor zover daarmee wordt gesuggereerd dat de zaken die de rechtspraak doet zwaarder zijn geworden, is dat nu juist wat dit onderzoek voor een deel weerlegt. Over de stelling dat zaken zwaarder zijn geworden, verwijs ik overigens naar de vele stukken van collega-blogger Steenhuis. In relatie tot de werklast is interessant dat hij bij herhaling cijfermatig heeft aangetoond dat buitengerechtelijke afdoening juist heeft gezorgd voor minder zaken die met hetzelfde aantal rechters worden afgedaan.

Blijft staan dat het LOVS ook meer dan terechte punten maakt. Media-aandacht, incomplete/late aanlevering van dossier, toename van audiovisueel materiaal en haperende digitalisering zullen voor een taakverzwaring hebben gezorgd. Het onderzoek laat die punten, die hoofdzakelijk de organisatie van de strafrechtspraak betreffen, links liggen (waarbij ik nogmaals benadruk dat de onderzoekers zijn uitgegaan van de relevante indicatoren die de rechtspraak zelf heeft aangedragen, dus niets ten nadele van de onderzoekers).

Wat kunnen we dan wel uit dit onderzoek afleiden?

Het eerste is dat op statistische onderzoeken altijd wat aan te merken valt. Zie mijn kanttekeningen bij het rapport ‘Werkdruk bewezen’. Dat rapport werd toen en nog steeds aangehaald om voor meer budget voor de rechtspraak te bepleiten. Een veel gehoord argument daarbij was dat zaken inhoudelijk complexer zijn geworden en dossiers almaar dikker. Stellingen die thans nog steeds het debat over de rechterlijke organisatie domineren (zie het opiniestuk van afgelopen weekend in het NJB). Over het voorliggende onderzoek dat die stellingen bestrijdt, hoor ik nu niemand.

Dat die stellingen door dit rapport overtuigend bestreden worden, mag op basis van dit onderzoek wel worden aangenomen. Dat is het tweede ‘leerpunt’. Er is ten aanzien van strafzaken geen bewijs voor inhoudelijk complexere zaken met steeds dikkere dossiers. Dat beeld van de rechtspraak kan met dit rapport de prullenbak in.[5]

Daaruit zou vervolgens kunnen worden geconcludeerd dat het vooral organisatorische aspecten zijn die de werkdruk verhogen en misschien ook maken dat zaken als zwaarder worden beleefd. De reactie van het LOVS wijst daar ook op. In dat geval is de oplossing inderdaad eenvoudig. Wanneer de organisatorische rek eruit is (ik laat de op dit blog al vele malen negatief beantwoorde vraag of dat het geval is nu even rusten) komt er meer geld bij of moet de rechtspraak organisatorisch andere keuzes maken bijvoorbeeld door de zaakspakketten anders te verdelen. De vraag is of het probleem (en de oplossing) inderdaad zo eenvoudig is en daarmee kom ik bij het derde ‘leerpunt’.[6] Het rapport verhaalt als uitsmijter namelijk over nog een ander interessant aspect van het onderliggende onderzoek.

Er is namelijk getracht om via een enquête rechters en hun ondersteuning tijdschattingen te laten doen ten aanzien van een aantal fictieve praktijksituaties. Ook die enquête is in overleg met de LOV’s opgesteld. De resultaten waren helaas onbruikbaar omdat de respons laag was en de vragen niet altijd beantwoord op een manier zoals de onderzoekers dat hadden bedoeld. Een derde reden van de onbruikbaarheid is erg interessant en wijst op misschien wel de belangrijkste factor voor de zaakzwaarte. Die reden was dat de resultaten van de tijdsschattingen voor de meeste zaakscategorieën een sterke variatie vertoonden. Bij strafrechters bedroeg die ongeveer een factor 10. Om een voorbeeld te geven: voor dezelfde casus met een promisvonnis leverde 14 strafrechters een geldige respons. De strafrechter die dacht het minste tijd nodig te hebben gaf 1,5 uur op als geschatte tijd terwijl op het andere uiterste van het spectrum zich een strafrechter bevond die inschatte 16 uur (!) nodig te hebben.

De methodologische kanttekeningen die maken dat de resultaten niet bruikbaar zijn voor berekeningen omtrent de zaakzwaarte, laten onverlet dat dit enorme verschil wel op iets anders kan wijzen. Het zou namelijk kunnen duiden op een verschil in taakopvatting die het uiteindelijke verschil kan maken tussen rechtspraak dat zich wel en rechtspraak dat zich niet binnen het beschikbare budget kan (voort)bewegen. Werkdruk(beleving) (en misschien ook de beleving van de zwaarte van zaken) zou zo beschouwd dus van meer afhankelijk zijn dan alleen organisatorische aspecten. De inhoudelijke component ziet echter niet zozeer op de zaak zelf (die is niet ingewikkelder geworden), maar op de wijze waarop de strafrechter met die zaak omgaat. Wanneer die inhoudelijke verschillen niet worden geredresseerd in een betaalbare richting en er van uit wordt gegaan dat de organisatorische rek uit de rechtspraak is, lijkt niet te kunnen worden ontkomen aan een groter rechterlijk budget of vervelende organisatorische keuzes zoals een herverdeling van het zaakspakket.

Op een helaas niet geslaagd onderdeel van het onderzoek zou het hier besproken rapport de discussie over het rechtspraakbudget op scherp kunnen stellen: zijn (dergelijke grote) verschillen wel te aanvaarden en een groter budget of herverdeling van het zaakspakket waard? Dan zou het rapport wel wat nadrukkelijker onder de aandacht moeten worden gebracht. Het rapport en de conclusies verdienen dat. Hiermee is in ieder geval een eerste stap gezet.

Rick Robroek
Wetenschappelijk medewerker vakgroep Strafrecht RUG en rechter-plaatsvervanger rechtbank Amsterdam

Voetnoten:
[1] In het onderzoek zijn betrokken de dossiers van strafzaken uit 2008 en 2014 bij de rechtbanklocaties Amsterdam, Rotterdam, Breda (rechtbank Zeeland West- Brabant) en Zwolle (rechtbank Overijssel) en de gerechtshoven Amsterdam en Den Bosch.
[2] Een uitzondering vormt een bijdrage in Trema waarbij een van de co-auteurs betrokken was: Sjerp van der Ploeg en Suzan Verberk, ‘Zwaarte van rechtszaken onder loep’, Trema 2015, p. 308-314.
[3] Richard Berendsen e.a., ‘Tegenlicht. De rechterlijke organisatie tegen het licht’, NJB 2015, nr. 2005, p. 2800-2803.
[4] De dunner wordende dossiers zijn door de onderzoekers niet bij de conclusie betrokken omdat ze niet door het LOVS als indicator voor zaakzwaarte is opgegeven. De dossierdikte is na overleg met de Raad voor de rechtspraak wel als indicator meegenomen omdat deze bij andere zaakscategorieën ook als indicator voor de zaakzwaarte werd gezien. Ten aanzien van deze toegevoegde indicator – en meer in het bijzonder de geconstateerde daling in hoger beroep – stellen de onderzoekers dat dat als een signaal voor zaakverlichting zou kunnen worden opgevat. Daarbij zij opgemerkt dat de omvang van het dossier in eerste aanleg niet maar in hoger beroep wel een statistische relatie blijkt te hebben met indicatoren waarmee de zaakzwaarte in dit onderzoek gemeten wordt. Deze laatste bevinding sterkte de inschatting van de onderzoekers (ten aanzien van MK-zaken in hoger beroep) dat de dunner wordende dossiers wijzen op zaakverlichting.
[5] Mogelijk biedt het onderzoek ook aanwijzingen dat strafzaken niet internationaler zijn geworden zoals vaak wordt verondersteld. Uit onderzoek blijkt dat er geen toename is van ‘internationale aspecten’ in strafzaken, maar op basis van de wijze waarop dat is vastgesteld (te weten op basis van arrest waarin is nagegaan of er sprake is van toepassing van buitenlands recht en/of van procespartijen en getuigen uit het buitenland) is niet duidelijk of hieronder ook de gevallen zijn begrepen waarin Europeesrechtelijke of internationaalrechtelijke regelgeving een rol van betekenis speelt. Daar deze regelgeving niet bij een andere indicator zijn betrokken, zou er op kunnen duiden dat deze onder de wat ongelukkig term ‘buitenlands recht’ moet worden begrepen.
[6] Van der Ploeg en Verberk (2015, p. 312) lijken eveneens van mening te zijn dat de vraag waardoor zaken als zwaarder worden ervaren niet eenvoudig te beantwoorden is. Ze suggereren dat dat door de toegenomen werkdruk de behandeling van zaken als zwaarder wordt ervaren en wijzen in dat verband onder meer op een nog lopend onderzoek naar persoonlijke en organisatorische factoren die bepalend zijn voor de werkdrukbeleving.