De positie van de Nationale Ombudsman in het licht van het stelsel van rechtsmiddelen

Op 12 november 2015 heeft de Nationale Ombudsman een rapport uitgebracht onder de titel Gegijzeld door het systeem. Onderzoek Nationale Ombudsman over het gijzelen van mensen die boetes wel willen maar niet kunnen betalen. Van Zutphen zegt zich grote zorgen te maken over de mens achter de gijzeling met financiële problemen waardoor zij juist in de situatie van de dreigende gijzeling zijn terechtgekomen. Hij wil een oplossing voor de situatie dat de gijzelingsdruk de vaak toch al benepen financiële positie verslechtert.

Een behoorlijke behandeling van de burger moet centraal staan: open en duidelijk, respectvol, betrokken en oplossingsgericht en eerlijk en betrouwbaar. In het kader van zijn onderzoek zijn in het bijzonder de vereisten van respect voor mensenrechten, evenredigheid, goede motivering, goede voorbereiding, maatwerk, luisteren naar de burger en samenwerking (in de keten) relevant. Kernpunt is dat de overheid voldoende respect heeft voor mensenrechten, ook bij de inzet van gijzeling. De ombudsman zegt in kaart te willen brengen wat hij vanuit het perspectief van behoorlijkheid verlangt van overheidsinstanties die zijn betrokken bij de inzet van het dwangmiddel gijzeling en het daaraan voorafgaande invorderingstraject, namelijk het respecteren van mensenrechten, behoorlijk contact met oog voor de burger en de systeemverantwoordelijkheid.

De kritiek gaat in het bijzonder uit naar het openbaar ministerie die niet afdoende onderzoek zou doen naar de vraag of betrokkene niet wil of kan betalen. Schrijnende voorbeelden te over. Een betrokkene die ooit een kenteken op zijn naam heeft gezet en het betreffende voertuig (en de bijbehorende documenten) niet (meer) in bezit heeft, kan een onophoudelijke stroom aan boetes binnen krijgen. De ombudsman benadrukt hierbij dat een betaling, onder druk van een dreigende gijzeling, door iemand die daarvoor geld aanwendt dat eigenlijk bedoeld is voor huur of eten, niet wenselijk is. Mensen moeten altijd kunnen voorzien in hun primaire levensbehoeften. Het kan niet zo zijn dat mensen die rond het bestaansminimum zitten, door het betalen van boetes nieuwe schulden maken en op die manier (verder) financieel in de knel komen. Schulden nemen bij burgers toe en de financiële buffers om tegenvallers op te kunnen vangen verdampen snel. Ook de maatschappelijke kosten nemen toe, bijvoorbeeld als een gezin uit huis wordt gezet.

Verder zou het OM keer op keer vorderingen aan de kantonrechter voorleggen zonder dat duidelijk werd of alle minder ingrijpende middelen, zoals verhaal zonder dwang! of buitengebruikstelling van een voertuig, waren beproefd. Ook kreeg de ombudsman veel signalen dat gijzeling werd gevorderd bij mensen die zonder succes bij het CJIB uitstel hadden bepleit of die tevergeefs hadden gevraagd om gespreide betaling of enig uitstel, afgestemd op hun persoonlijke situatie. Van Zutphen is van oordeel dat het OM tot begin 2015 door deze wijze van onderzoek, vorderen en tenuitvoerleggen van de machtiging gijzelen de mensenrechten onvoldoende heeft gerespecteerd.

Tegelijkertijd worden volgens Van Zutphen nog steeds door het OM weinig overtuigende argumenten aangedragen. De conclusie ‘onwil om te betalen’, enkel onderbouwd door de opmerking dat de betrokkene ‘nooit heeft aangegeven tot betaling bereid te zijn’, is volgens de ombudsman onvoldoende.

Het gehele invorderingstraject overziend, is Van Zutphen van mening dat het systeemdenken bij de RDW en het CJIB overheersend is geweest, mede gevoed door de focus van het OM en het ministerie van V&J op efficiëntie, met volledige invordering als gewenst resultaat. Veelal werd met een juridische bril naar de verzoeken van burgers gekeken, zonder te kijken naar de persoon en zijn persoonlijke omstandigheden. De belangen van de burger zijn hierdoor uit het zicht geraakt waardoor veel burgers verder in de problemen zijn gekomen. Volgens Van Zutphen kan met recht worden gesteld dat de burger door het systeem werd gegijzeld.

Inhoudelijke kanttekeningen: het straffen in het algemeen en de positie van de rechter in het bijzonder

De wet was inderdaad hard. Betalingsregelingen waren bij het CJIB niet mogelijk. Op verzoek van het OM is de wetgever reeds in 2014 aan het werk gegaan om termijnbetalingen mogelijk te maken. Die belangrijkste wijziging op verzoek van het Openbaar ministerie leert dat dit rapport van Van Zutphen iets aan de achterhaalde kant lijkt.

Ik sta verder niet stil bij het feit dat de ombudsman op één zin na geen aandacht besteedt aan het belang, de geloofwaardigheid en de gebleken betekenis van de rechtshandhaving voor de verkeersveiligheid. Het systeemkenmerk dat een schuld in beginsel moet worden ingelost, zeker een aangegane schuld jegens de samenleving omdat er overtredingen of misdrijven zijn gemaakt, mag niet uit beeld verdwijnen. Evenmin zal ik ingaan op het in het rapport vrijwel geheel buiten bespreking gelaten ingewikkelde thema van wilsvrijheid. Zie voor beide punten een eerdere bijdrage van mijn hand. Het rapport en de toonzetting van de bewoordingen (schending mensenrechten door het OM etc.) zijn om twee andere redenen dan de toonhoogte van belang. Ik illustreer het eerste punt met een voorbeeld.

Bij verstek worden duizenden strafzaken behandeld en afgedaan. De rechter houdt in die zaken vrijwel geen rekening, of beter gezegd kan in die zaken vrijwel nooit rekening houden, met de persoonlijke omstandigheden van de verdachte. In zaken waarin de betekening van de dagvaarding niet in persoon heeft plaatsgevonden en er dus geen materiële zekerheid is dat de verdachte weet heeft van de zitting, klemt de opgelegde geldboete of vrijheidsstraf of de bijkomende straf van ontzegging van rijbevoegdheid indien we de woordkeuze van Van Zutphen tot ons laten doordringen. In de gevallen waarin de verdachte net te laat is met het instellen van het hoger beroep of cassatie resteert de Gratiewet die uitdrukkelijk bepaalt dat bijstelling van de opgelegde straf alleen aangewezen is indien het gaat om een aangevoerd novum dat, ware het de rechter bij de strafoplegging bekend was geweest, een andere sanctie geïndiceerd was geweest. Veel opgelegde sancties, waaronder ook de maatregelen van voordeelsontneming of schadevergoeding aan de slachtoffers, hebben verstrekkende gevolgen. Werk, huis en relatie gaan soms verloren, betrokkenen komen geschaad uit de gevangenis of zijn soms gevoelsmatig van de wereld indien ze het broodnodige rijbewijs door toedoen van de rechter zijn kwijtgeraakt. Straffen doet pijn, executeren vaak nog meer. Straffen is soms defamerend, de tenuitvoerlegging verscheurt levens en trekt gezinnen en relaties uiteen. Wie nog eens naar het begin van dit stuk teruggaat en de veroordelende woordkeuze van ombudsman Van Zutphen terugleest over de gijzelingen, ziet alras de overeenkomst met andere onderdelen uit het sanctiearsenaal. De strafrechter zou zich tegen de achtergrond van zijn woord- en toonkeuze moeten schamen en de mensenrechten niet hoogachten. Van Zuthpen zal geen abolitionist a la wijlen Bianchi zijn, maar met zijn rapport in de hand kan een groot deel van het strafrecht niet meer plaatsvinden.

Dit brengt me op mijn tweede punt. De kritiek van Van Zutphen richt zich in het bijzonder op het openbaar ministerie. Nu is het OM een gemakkelijk doelwit, het OM gaat immers over tot vordering van de gijzeling. Het OM is niet van suiker, dus kritiekbestendigheid moet het handelsmerk van het OM zijn. Toch is deze kritiek meer dan opmerkelijk. Het is de rechter immers die de gijzelingsvordering toewijst. In het stelsel van staatsmachten is het sinds honderden jaren zo dat rechtspraak en openbaar ministerie één rechterlijke organisatie vormt, gedicteerd door de regels van de Wet op de Rechterlijke Organisatie en andere wetten zoals het Wetboek van Strafvordering. Deze regels beogen willekeur te voorkomen en toetsing en tegenspraak institutioneel te borgen. Als de officier van justitie tot gijzeling wil overgaan teneinde de wettelijke regels, bepaald door de eerste staatsmacht, tot gelding te brengen, is het aan de strafrechter (in casu de kantonrechter) om het overheidsoptreden van het OM te toetsen, te bepalen of er afdoende motivering onder de vordering ligt etctera.

Ik heb het rapport tweemaal gelezen, de instellingsregelingen rond het instituut van de Nationale Ombudsman nog grondiger gelezen, maar ik begrijp iets (nog) niet (goed). Op grond van welke regelingen gaat de ombudsman zich op het nieuwe pad van het bestaande rechtssysteem en het bestaande stelsel van rechtsmiddelen bewegen? Het is aan de kantonrechter om betrokkenen te gijzelen of om een tweede kans te geven of om de gijzeling af te wijzen. Het oordeel van Van Zutphen dat er vele mensen in de gevangenis zitten die dat niet verdienen is daarom een ernstige kritiek op de Nationale Rechter. Het rapport van de rapporteur treedt daarmee buiten de oevers van zijn instituut en vormt een scherpe aanval op de rechtspraak als zodanig die bij Grondwet is aangewezen om de overheid te toetsen, in casu het Openbaar Ministerie. Buiten de wettelijke toetsingsmogelijkheden kan en ligt er vaak een bijzonder belangwekkende taak voor de Nationale Ombudsman. In dat licht is de nieuwe taak die de ombudsman zichzelf in dit laatste rapport toebedeelt, buiten rechtbank, gerechtshof, Hoge Raad en Europees Hof voor de Rechten van de Mens, (rechts)politiek boeiend. De bevindingen van de ombudsman ontspruiten aan een goed hart, leveren een grote betrokkenheid op bij complexe materie en wijzen op een groot maatschappelijk omgevingsbewustzijn om pijnlijke individuele situaties te matigen en op te lossen. Dat goede hart, de juiste betrokkenheid en het correcte omgevingsbesef bezitten echter ook vele maatschappelijk werkers, verplegers, welzijnswerkers, artsen en onderwijzers en brandweerlieden. Maar om op het terrein van De Derde Staatsmacht, de Nationale Rechter, te komen is meen ik toch iets meer nodig?

Rinus Otte
Hoogleraar rechtspleging RUG en senior raadsheer Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden