Toetsing van de inverzekeringstelling: de rechter als wetgever?

Ward Ferdinandusse

Kan een in verzekering gestelde verdachte nog voor zijn voorgeleiding de rechter-commissaris vragen de rechtmatigheid van die inverzekeringstelling te toetsen? Of moet hij daarmee wachten tot zijn voorgeleiding?

Het antwoord op die vraag lijkt eenvoudig: art. 59a Sv bepaalt dat:

  • tijd en plaats van verhoor van de verdachte onverwijld worden bepaald door de rechter-commissaris na daartoe van de officier van justitie een verzoek te hebben ontvangen (lid 2)
  • dat verhoor moet plaatsvinden binnen drie dagen en vijftien uur na de aanhouding (lid 1)
  • de verdachte bij zijn verhoor de rechter-commissaris zijn invrijheidstelling kan verzoeken (lid 4)

Er is dus door de wetgever niet voorzien in een toetsing van de rechtmatigheid van de inverzekeringstelling voorafgaand aan het verhoor van de verdachte, en het initiatief om dat verhoor te doen plaatsvinden ligt alleen bij de officier van justitie.

Toch acht een rechter-commissaris in Noord-Holland zich ook bevoegd over de rechtmatigheid van een inverzekeringstelling te oordelen voorafgaand aan het verhoor bij de voorgeleiding, als een verdachte of raadsman daarom vraagt (ECLI:NL:RBNHO:2015:7298):

“De rechter-commissaris stelt met de officier van justitie vast dat in het tweede lid van artikel 59a Sv is vermeld dat de rechter-commissaris de tijd en plaats van het verhoor bepaalt, na daartoe van de officier van justitie een verzoek te hebben ontvangen. In dit artikellid is niet vermeld dat (ook) de verdachte, of diens raadsman, een dergelijk verzoek kan indienen. Voorts wordt ingevolge het eerste lid van artikel 59a Sv de verdachte “uiterlijk binnen drie dagen en vijftien uur, te rekenen vanaf het tijdstip van de aanhouding” voor de rechter-commissaris geleid. In dat artikellid is niet vermeld dat dit “onverwijld na de aanhouding” dient te gebeuren.

Gelet hierop dient naar het oordeel van de rechter-commissaris uitgangspunt te zijn dat de rechter-commissaris pas over gaat tot een verhoor (“toets”) in de zin van artikel 59a Sv, nadat hij van de officier van justitie daartoe een verzoek (vordering) heeft ontvangen.

Een aangehouden en in verzekering gestelde verdachte wordt echter wel vastgehouden. Daarmee wordt ernstig inbreuk gemaakt op wezenlijke grondrechten als (kort gezegd) “vrijheid” en “persoonlijke levenssfeer”. Bescherming van deze grondrechten is onder meer te vinden in de artikelen 10 en 15 van de Grondwet en de artikelen 5 en 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Gelet hierop is de rechter-commissaris van oordeel dat een aangehouden en in verzekering gestelde verdachte die meent dat hij “apert onrechtmatig” wordt vastgehouden, zich tot een rechter moet kunnen wenden en dat die rechter in een situatie als de onderhavige, de rechter-commissaris behoort te zijn in plaats van de (rest) kort gedingrechter.

Het voorgaande leidt ertoe dat, in afwijking van eerder vermelde uitgangspunt, de rechter-commissaris ook over zal kunnen gaan tot een toets in de zin van artikel 59a Sv, indien hij van de verdachte, of diens raadsman, daartoe een verzoek heeft ontvangen mits in dat verzoek voldoende concreet en nauwkeurig is gesteld dat en waarom verdachte apert onrechtmatig wordt vastgehouden.”

Dit standpunt lijkt mij toch echt onjuist. Dat blijkt in de eerste plaats uit de wetsgeschiedenis. In de jaren negentig werd naar aanleiding van jurisprudentie van het EHRM het wettelijk kader ten aanzien van de inverzekeringstelling herzien met de wet van 21 april 1994 tot wijziging van enkele bepalingen van het Wetboek van Strafvordering omtrent de inverzekeringstelling (Kamerstukken 21225: Stb. 1994, 307). Aanvankelijk voorzag die wet in een mogelijkheid voor de aangehouden verdachte om al voorafgaand aan de voorgeleiding eenmaal aan de RC te verzoeken om de rechtmatigheid van de inverzekeringstelling te toetsen. [1]

De behandeling van dat wetsvoorstel heeft enige jaren geduurd. In die jaren oordeelde de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens in een zaak tegen Nederland dat een termijn van voorgeleiding voor de RC van drie dagen en negentien uur geen schending betekende van art. 5 EVRM. Dit leidde tot aanpassing van het wetsvoorstel en het toetsingsstelsel zoals wij dat nu kennen: geen procedure op verzoek van de verdachte maar een automatische toetsing door de RC binnen drie dagen en 15 uur. [2] De Tweede Kamer stemde daarmee in. Zo sprak het CDA van “een verantwoord compromis tussen rechtsbescherming en doelmatigheid. In onze ogen wordt materieel immers bereikt wat er met de habeas-corpus-procedure wordt beoogd. Het garandeert namelijk dat in ieder geval binnen drie dagen een rechter zich over de rechtmatigheid van de vrijheidsberoving uitspreekt.” [3]

De wetsgeschiedenis laat er dan ook geen misverstand over bestaan: er is geen recht voor een verdachte om al voorafgaand aan zijn verhoor bij de voorgeleiding de RC de rechtmatigheid van de inverzekeringstelling te laten toetsen. Wel kan de verdachte die meent dat hij onrechtmatig in verzekering is gesteld, aldus de regering, ‘bij monde van zijn raadsman, proberen de rechter-commissaris te overtuigen van de noodzaak hem eerder dan tegen het aflopen van de eerste termijn van inverzekeringstelling te horen’.[4] Het naar voren halen van de voorgeleiding bij de RC kan logischerwijs echter alleen als de OvJ heeft besloten voor te geleiden, en is iets anders dan een toetsing van de inverzekeringstelling geheel los van de voorgeleiding.

De ratio van het afzien van een toetsing voorafgaand aan de voorgeleiding op verzoek van de verdachte is eveneens helder uit de wetsgeschiedenis af te leiden: bij het vormgeven van de waarborgen voor verdachten die van hun vrijheid worden beroofd moet niet alleen de noodzaak van effectieve rechtsbescherming voor die verdachten worden meegewogen, maar ook de financiële, personele en organisatorische aspecten van die waarborgen en het belang om gedurende de inverzekeringstelling effectief opsporingsonderzoek te kunnen doen.[5]

Is er dan grond om af te wijken van de tekst van de wet en de duidelijke bedoeling van de wetgever? De RC ziet die grond blijkbaar in de artikelen 10 en 15 van de Grondwet en de artikelen 5 en 8 van het EVRM. Dat is om meer dan een reden niet begrijpelijk. In de eerste plaats staat het toetsingsverbod natuurlijk in de weg aan het construeren van een met Sv strijdige regeling op basis van de Grondwet. In de tweede plaats bepaalt art. 15 lid 2 Gw dat men een habeas corpus verzoek moet kunnen doen ‘binnen een bij de wet te bepalen termijn’, niet ‘binnen een door de rechter te bepalen termijn’. Ook inhoudelijk kan aan art. 15 lid 2 Gw dus geen grond worden ontleend om af te wijken van art. 59a Sv, dat nu juist uitvoering geeft aan dat grondwettelijk voorschrift om een termijn te bepalen. Overigens is bij de totstandkoming van art. 59a Sv door de wetgever uitgebreid stilgestaan bij de vraag of die regeling voldoet aan art. 15 Gw.[6]

Over het EVRM kunnen we ook kort zijn: het is welbekend dat een voorgeleiding aan een rechter binnen drie dagen en vijftien uur voldoet aan de eisen van art. 5 EVRM, ongeacht of die voorgeleiding automatisch geschiedt of op verzoek van de verdachte. (Zolang die tijd tenminste een strafvorderlijk doel dient: een voorgeleiding hoort uiteraard zo snel als de omstandigheden het redelijkerwijs toelaten plaats te vinden.) Deze termijn is nota bene bepaald op basis van de rechtspraak uit Straatsburg, en die is sindsdien niet wezenlijk veranderd. Zo oordeelde het EHRM in İkincisoy v. Turkey (2004) bijvoorbeeld dat art. 5 EVRM geen recht geeft op een rechterlijke toets binnen drie dagen na aanhouding.[7]

Een onjuiste beschikking dus, die met nadruk vragen oproept over de verhouding tussen de rechter en de wetgever. In de indrukwekkende serie Kijken in de ziel was al te zien dat er onder rechters uiteenlopend wordt gedacht over de vraag of de wet beslissend is of, zoals een van de geïnterviewde rechters zei, slechts een ‘beginpunt’ is. In het strafrecht zien we met enige regelmaat hoe de feitenrechter de keuzes van de wetgever terzijde stelt op wel heel dunne overwegingen, of zelfs zonder inhoudelijke toelichting. Dan doel ik bijvoorbeeld op de keuze om iedereen altijd ontvankelijk te achten in wrakingsprocedures – ook als de wet daar niet in voorziet en zelfs als art. 6 EVRM niet toepasselijk is. Ook met de hier besproken beschikking gaat de rechter mijns inziens wel heel lichtvaardig op de stoel van de wetgever zitten.

Die vraag naar de verhouding tussen de rechter en de wetgever speelt met nadruk ook bij de beoordeling van verweren gebaseerd op het EVRM. Zoals vaker wordt in deze beschikking onvoldoende onderscheid gemaakt tussen de inhoud van een door het EVRM beschermd recht en de wijze waarop dat recht door de staat gegarandeerd moet worden. Het recht op vrijheid is niet hetzelfde als het recht om te allen tijde een klacht daarover aan een rechter te kunnen voorleggen. Diezelfde denkfout zien we bijvoorbeeld bij de wraking: het recht op een onafhankelijke en onpartijdige rechter is niet hetzelfde als het recht om klachten over een rechter te allen tijde aan een andere rechter te kunnen voorleggen. En het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel (art. 13 EVRM) is niet hetzelfde als het recht om iedere klacht aan iedere rechter te kunnen voorleggen (zie bijv. ECLI:NL:HR:2004:AP2257).

Het EVRM laat het aan de lidstaten over om – binnen de door het EVRM getrokken grenzen – de procedures vorm te geven waarmee de rechten uit het verdrag kunnen worden gewaarborgd. Dat is een taak voor de wetgever. De rechter kan daar alleen corrigerend in optreden waar de keuzes van de wetgever duidelijk in strijd zijn met het verdrag. Dat vraagt om terughoudendheid van de rechter en scherpte in de analyse. De enkele redenering dat er een fundamenteel recht in het geding is en de rechter daarom kennis moet kunnen nemen van klachten over schending van dat recht, is per definitie onvoldoende.

Ward Ferdinandusse is Officier van justitie bij het Landelijk Parket en Bijzonder Hoogleraar Internationaal Strafrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen

Voetnoten:
[1] Zie o.a. kamerstukken 21225 nr. 3 p. 7 en nr. 10, p. 2.
[2] Zie kamerstukken 21225 nr. 12, met name p. 3 (“Deze beslissingen van de Europese Commissie hebben mij aanleiding gegeven voor te stellen de termijn waar binnen de in verzekering gestelde verdachte uiterlijk voor de rechter-commissaris moet worden geleid te bepalen op drie dagen en vijftien uur na de aanhouding en de afzonderlijke habeas corpusprocedure te laten vervallen.”).
[3] Zie Handelingen TK 48-3728 (8 februari 1994).
[4] Zie kamerstukken 21225 nr. 12 p. 4.
[5] Zie o.a. kamerstukken 21225 nr. 3 p. 2-4.
[6] Zie o.a. kamerstukken 21225 nr. 12 p. 3-4.
[7] Zie met name r.o. 103 en 108.