De zevende suggestie

Velen hebben al nagedacht en geschreven over de complexiteit van de hedendaagse samenlevingen in de vrije, democratische wereld. Een dergelijke wereld is complex omdat deze voortdurende afwegingen verlangt, van onder meer bestuur, politiek en kiezers, van belangen van vrije burgers, met zeer uiteenlopende politieke, etnische, emancipatoire, economische, religieuze, intellectuele en andere achtergronden, verwachtingen en welstand, met gelijke behandeling en bescherming van minderheden, met afwegingen van openbare orde vs. individuele vrijheid, van (vrijheid en beperking van) handel en industrie, van het gebruik van de publieke ruimte, de volksgezondheid, de sociale zekerheid, consumenten- en werknemersbescherming, het leefmilieu, de belangen van de staat en de staatshuishoudkunde, de Europese en internationale dimensies enzovoorts. De afwegingen vinden hun reflectie in het recht en in de rechtspraak en daarom zijn deze vaak ook complex (en mede om deze reden soms duur en traag).

Zelf verkeer ik daarom reeds jaren in de veronderstelling dat er bijna per definitie geen ongecompliceerde oplossingen te vinden zijn om de rechtspraak toegankelijker en effectiever te maken, althans geen eenvoudige oplossingen die op hun beurt niet evenzovele bezwaren en onrechtvaardigheden met zich brengen.

In NJB 2015-1322 van 20 juli 2015 is een bijdrage opgenomen onder de titel “Zes suggesties voor Verbetering van de Toegang tot Recht”, van de hand van 24 meer en minder bekende personen, die, onder leiding van Hiil Innovating Justice, zes suggesties doen om de toegang tot het recht te verbeteren.

In het artikel wordt aangegeven dat de zes suggesties niet het resultaat van diepgravend onderzoek zijn, maar voortkomen uit een zeer gerichte bundeling van kennis en ervaring. Zeer benieuwd dus waar deze auteurs mee komen, die verder een 10-jarenplan voorstellen, waarin een “brede gezaghebbende werkgroep” de acht meest urgente maatschappelijke problemen op het gebied van de werking van het recht “met veel tamtam” moet gaan agenderen, met benoeming van indicatoren om de voortgang te kunnen bijhouden en om jaarlijks de voortgang te meten en te rapporteren. De auteurs stellen dat veel mensen geen idee hebben waar ze staan, de juridische sector te weinig innovatie laat zien, dat er wel allerlei innovatieve initiatieven zijn, maar die komen nauwelijks uit de marge. Dit soort mededelingen doet de verwachtingen hoog spannen. Gaat u op het puntje van uw stoel zitten voor het lezen van deze zes suggesties.

De eerste suggestie is een advies voor een “expliciet beleden moraliteit van juridisch vakmanschap ten dienste van de samenleving”. De auteurs zijn tot de ontdekking gekomen dat de uitoefening van het juridische beroep gepaard gaat met “fundamentele dilemma’s, zoals bijvoorbeeld die tussen de commerciële en cliëntenbelangen”. De maatschappelijke meerwaarde van de juridische beroepsuitoefening is er bij gebaat, aldus de auteurs, dat de beroepsbeoefenaren met enige regelmaat expliciet op deze dilemma’s reflecteren. Interessant, en helemaal waar, maar hebben de auteurs uit het oog verloren dat dit al eerder is bedacht en zoiets allang bestaat, onder andere in de vorm van gedragsregels voor advocaten en de daarbij behorende beroepsvorming?

De tweede suggestie is het invoeren van een IKEA-test die helpt de regels praktischer te maken. De IKEA-test beoogt een structurele ommekeer in het almaar complexer worden van de juridische omgeving. Als de regels helderder worden, zo schrijven de auteurs, zullen mensen er gemakkelijker gebruik van maken en ernaar handelen. Hierdoor, zo menen zij, groeit de toegang tot het recht, terwijl de gang naar de rechter daalt. Goed bedacht, denk ik, maar wordt dit niet al minstens 30 jaar verkondigd en geprobeerd? Verkeert niet iedere welwillende poging om – laten we zeggen – een eenvoudiger belastingwet te maken in zijn tegendeel, omdat voortdurend, en vaak om goede redenen, uitzonderingen en oplossingen worden gevonden voor bijzondere gevallen of om bepaald gedrag van burgers en bedrijven te stimuleren of af te remmen? ‘Als de regels helderder worden’ is een wens die lijkt op de aloude hoop van de vakbondsleider op hogere lonen en lagere prijzen.

“De IKEA-test impliceert bovendien dat wetgeving en procedures van een toegankelijke handleiding worden voorzien.” Ook mooi en ook al eerder bedacht en gerealiseerd. Vroeger had je daarvoor alleen maar Postbus 51 maar zie nu de talloze websites van overheidsdiensten en bestuursorganen.

De derde suggestie is om prikkels te geven om oplossingen te stimuleren in plaats van procedures. De auteurs bevelen aan stappen te zetten om perverse prikkels te vervangen door prikkels de goede kant op. Om het geduld van de lezers van dit blog niet al te zeer op de proef te stellen, noem ik drie sub-suggesties.

– Zo moeten rechters verantwoordelijk worden gemaakt voor een zo goed mogelijke oplossing van het conflict als geheel (in plaats van slechts de voorliggende claim). Een heel goed idee, vind ik ook, en op velerlei terrein de afgelopen 15 jaar allang geprobeerd en waar doenlijk, gerealiseerd, waardoor de Nederlandse rechtspraak, met name de civiele, zeer hoog op de internationale ranglijsten terecht is gekomen. Het artikel vertelt niet hoe rechters in plaats van pervers te worden geprikkeld stimulerend kunnen worden geprikkeld. Wellicht bedoelen de auteurs dat rechters bonussen moeten krijgen voor iedere schikking met partijen die zij weten te bereiken? Ik kan me voorstellen dat het aantal schikkingen dan nog wel wat omhoog zou kunnen. Het is niet lastig voor te stellen dat ook een perverse prikkel van een dergelijke bonus uit kan gaan.

– Raadslieden moeten worden beloond als ze de situatie duurzaam oplossen en zelfs extra als ze het systeem niet belasten. De auteurs onderschatten wellicht dat prikkels van oorsprong meestal een nobele doelstelling hadden. Of verkeren zij soms in de veronderstelling dat de wetgever bewust perverse prikkels heeft ingebouwd? Na verloop van tijd, door uitgekookt gedrag, perverteren prikkels vrijwel altijd, zullen economen u verzekeren. Omdat ‘s mensen aard in essentie niet verandert, zijn er onafhankelijke rechters aangesteld. De ethische vraag is nou juist of het rechtvaardig is mensen van de rechter af te doen houden door lieden met een commercieel belang.

– De auteurs zijn van mening dat er onvoldoende uitdaging bestaat voor rechtshulpverleners of gerechten om bepaalde zaken effectiever en gestandaardiseerd te behandelen en daardoor voor meer zaken goede oplossingen te bieden. Zonder verdere uitleg ontgaat het verband me, want standaardisering betekent net zo makkelijk minder maatwerk, meer bureaucratisering en dus minder waar voor je geld. Het verlangen naar standaardisering wordt bovendien al gestimuleerd door het financieringssysteem voor de rechtspraak. De mogelijke perverse bijwerking daarvan (bonus op eenheidsworst in plaats van maatwerk en flexibiliteit), staat op gespannen voet met de nu volgende vierde suggestie.

Een vierde suggestie is een ‘right to challenge’ in te voeren om nieuwe toetreders een kans te geven, waarmee innovatieve aanbieders bestaande procedures kunnen vervangen door betere. Na een geslaagde pilot zouden zij een kans moeten krijgen op landelijke invoering, snel (!) aangepaste wetgeving en subsidie (!). Ook een interessant idee en ook allang eerder bedacht en beproefd. De markt voor bindende geschilbeslechting en arbitrage is vaak succesvol en volgens mij al helemaal vrij. Zie bijvoorbeeld ook de verschillende mediationprojecten die in wisselende mate succesvol zijn en soms sneven na het beëindigen van de subsidie. De hamvraag is of het antwoord op de vraag wanneer een procedure ‘beter’ is zo makkelijk is te geven als wordt gesuggereerd.

Een vijfde suggestie is om de eerder genoemde ‘brede werkgroep’ op te richten. Vele deskundigen zullen daarin tot hun pensioendatum hun ervaring en creativiteit kwijt kunnen. Maar wat er zo vernieuwend is aan zo’n werkgroep, ontgaat me. Dit soort megaprojecten staat bovendien nogal op gespannen voet met de vierde suggestie om (volkomen terecht overigens) vernieuwing vooral te zoeken door ruimte te geven aan het experiment (en dan liefst zonder subsidie). Hoe vaak hebben we in de rechtspraak niet gezien dat dergelijke experimenten door een loodzware projectstructuur in de kiem worden gesmoord of zonder subsidie niet levensvatbaar blijken? En is het niet een veel goedkopere manier om eens te bekijken wat er in het verleden al geadviseerd is in de talloze rapporten die ons land rijk is en waar nog niets mee is gedaan?

Na de vijfde suggestie verloor ik de moed of ik nog iets nieuws, origineels of innovatiefs zou lezen. Maar de zesde suggestie maakt iets goed. Er moet een IENS komen voor het rechtssysteem. Ik raad u aan een kijkje te nemen op www.iens.nl “Een geslaagd etentje begint op iens.nl! Vind het beste restaurant voor elke gelegenheid, van eetcafé tot sterrenzaak. Bekijk recensies, foto’s, menu en reserveer!” Een aardige website. Een gerecht waar ik als burger volgens andere burgers niet lekker eet, zou ik namelijk ook liever niet benaderen, al weet iedere juridische consument uit eigen ervaring dat de mening van de tegenpartij niet deugt. Maar wie weet is dit wat, zodra we het eens worden over wat we moeten doen met rechtbanken en hoven die laag in de rangorde komen te staan. Gaan we die net als slechte restaurants en ziekenhuizen sluiten en zetten we de rechters op straat? En als we daar uitkomen, is hier ook de vraag hoe je een lat legt voor het meten van rechtvaardigheid tegen gerechtvaardigde kosten. Want daar gaat het in mijn overtuiging toch in de eerste plaats om. Efficiency en voordeligheid zijn belangrijk, maar zijn voor rechtzoekenden niet altijd (of zelfs meestal niet) een hoofddoel in zichzelf, vooral niet als je bij McDonalds of in de kantine van de IKEA blijkt te moeten eten. Geweldig efficiënt en voordelig, maar ik kom er liever niet.

Kern van mijn kritiek is dat deze als innovatief denken gepresenteerde uitkomst van een brainstorm van een aantal personen die hun sporen hebben verdiend, bijna per definitie oude wijn in nieuwe zakken oplevert. Je krijgt dan immers vooral analyses en oplossingen waarmee men de afgelopen 10 á 15 jaar bezig was. Vraag liever jonge praktijkmensen in de vroege bloei van hun carrière.

Het doet het rechtsbedrijf ook geen goed wanneer makkelijke oplossingen gepretendeerd worden voor de complexe problemen die het recht probeert te ordenen. Het schept verwachtingen die niet kunnen worden waargemaakt en roept de vraag op waarom dat duurbetaalde rechtsbedrijf (waartoe ik zowel de bedenkers van de suggesties als mijzelf en nog vele anderen reken) het dan zo ingewikkeld heeft gemaakt de afgelopen jaren. Misschien is dat de eerste vraag die wij zouden moeten beantwoorden voordat we zoeken naar oplossingen die geen oplossingen (meer) zullen zijn. Omdat vragen naar de toegang tot het recht wezenlijk zijn en mettertijd zullen blijven, zal altijd naar bijstellingen moeten worden gezocht. Ik ben erg benieuwd naar betere en nieuwere antwoorden, hetzij van de ondertekenaars hetzij van anderen.

Nu wil ik geen mopperaar, cynicus of stuurman aan wal zijn en ik sluit dus af met een innovatief ideetje, eerlijker en in gewoon Hollands gezegd (en net zoals vijf van de zes suggesties) een oud wijntje in een nieuwe zak, de vrederechter, die ik hier als zevende suggestie doe. Ooit in Nederland in de 19e eeuw ingevoerd en weer uitgevoerd, in België geloof ik nog bestaand en waard om nog eens bestudeerd en vernieuwd te worden. De kosten van de toegang tot het recht zijn voor gewone mensen inderdaad hoog, je moet ervoor – al dan niet vergezeld van een min of meer dure advocaat – naar gerechtsgebouwen en vaak lang wachten. De vrederechter in een nieuw jasje zou als reizende rechter mensen en kleine bedrijven kunnen helpen met eenvoudige conflicten, waar ze veel last van hebben, tegen een gering griffierecht van 50 of 100 euro, en recht kunnen spreken naar billijkheid, in bijvoorbeeld burenconflicten, familieruzies, beledigingen, conflicten in sport- en andere verenigingen, aangiftes van kleine strafbare feiten, huurzaken, bijstandszaken en geldkwesties en daartoe met een ruim scala aan mogelijke dicta in het bijzijn van een griffier mondeling uitspraak kunnen doen in buurthuizen, sportkantines, bij mensen thuis of waar ook dienstig. De uitspraken komt executoriale rechtskracht toe en het hoger beroep wordt uitgesloten of beperkt.

Bovenstaande stuurde ik toe aan een van de auteurs, om hem op de hoogte te stellen dat ik dit stukje zou schrijven, met de mogelijkheid voor hem om daar weer op te reageren. Zijn reactie schreef hij aan mij. Ik weet niet of hij nog op dit blog zal reageren, maar hetgeen hij terug schreef, acht ik van belang. Kort gezegd, gaf hij aan dat hij niet goed zag wat ik met mijn kritiek beoogde. Ook plaatste hij een aantal kanttekeningen bij het realiteitsgehalte van mijn suggestie voor een vrederechter.

Zijn opmerkingen zijn terecht, dus nog twee aanscherpingen.

Door met veel nadruk een 10 jaren project te bepleiten, wekt men de indruk dat er iets grondig mis is met de rechtspraak en dat het radicaal anders moet. Dat is een beeld dat toch al wordt opgeroepen door populistische politici. Het doet geen recht aan de werkelijkheid en je helpt er de rechtspraak niet mee vooruit. Waar de rechtspraak al zeker 20 jaar bezig met grote projecten tot vernieuwing, vind ik dat men – nota bene zonder uitvoerig onderzoek en zonder probleemanalyse – niet met zoveel tam tam met zo’n voorstel moet komen. Het is dus inderdaad kritiek tout court die ik uit.

Dat neemt niet weg dat je voortdurend moet nadenken over aanpassingen om maatschappelijke ontwikkelingen bij te blijven en om de rechtspraak zo goed mogelijk te laten aansluiten op gerechtvaardigde verwachtingen van rechtzoekenden, maar dat dan liefst vanuit een visie die je in staat stelt consequente keuzes te maken. Bijvoorbeeld over de maatschappelijk belangrijke vraag of je ‘kleine claims’ of claims van ‘kleine luyden’ wel moet willen weghouden van de rechter, zoals de huidige regering lijkt te willen doen, of dat je juist een pragmatische en voordelige rechtsingang moet bieden, zoals de vrederechter. Onderstaand nog enkele punten over de vrederechter.

– Ik vind het idee van een vrederechter de moeite waard omdat de toegang tot de gewone rechter door de overheid om budgettaire redenen wordt teruggedrongen door bijvoorbeeld de griffierechten sterk te verhogen.

– De hanteerbaarheid van regels zou gemakkelijker worden door de vrederechter wettelijk ruimere armslag te geven dan ‘gewone’ civiele rechters door naar billijkheid recht te spreken, met een summiere motiveringsplicht, en dus meer vrijheid te geven voor interpretatie en toepassing van regels in het concrete, eenvoudige geval, met het oog op een aanvaardbare uitkomst binnen afzienbare termijn, om al of niet getuigen te horen, partijen voor te lichten over het recht etc.. Verplichte procesvertegenwoordiging zou er niet moeten zijn.

– Als uitgangspunt zou ik denken aan te sluiten bij het bestaande financieringssysteem, dus per uitgestroomde zaak. De roladministratie en –registratie zouden volledig digitaal moeten zijn en ook oproepingen zouden zo veel mogelijk per mail door de griffie gedaan moeten worden. Het zou voordelig moeten kunnen, omdat je geen grote gebouwelijke voorzieningen nodig hebt. Je kunt een systeem helemaal opnieuw opzetten, dus met zo min mogelijk overhead en ballast uit het verleden.

– Een experiment is natuurlijk een prima start. Ik zou de voorkeur geven aan een wettelijke basis, ook voor een experiment, om de werkelijkheid zo goed mogelijk te benaderen, niet afhankelijk te zijn van louter vrijwillige deelname. Ook heb je een wettelijke basis nodig voor een aangepast beslissingscriterium. Een deel van de financiering zal moeten voortkomen uit de verwachting dat de gewone civiele rol minder wordt belast. Een deel ook niet, omdat de vrederechter juist een ruimere toegang tot het recht moet realiseren voor mensen die nu de rechter niet bereiken. Willen regering en parlement die laatste consequentie niet trekken, dan is dat een duidelijke rechtspolitieke keuze. En dat betekent dan ook dat je de rechtspraak daar niet op moet aanzien.

– Een wettelijke basis voor een experiment garandeert een brede discussie in de adviesfase en in het parlement, garandeert dat professionele rechters meedoen, zonder persoonlijk commercieel belang, zoals veel buitengerechtelijke bemiddelaars en geschillenbeslechters wel hebben.

Peter Lemaire
Vice-president in het Gemeenschappelijk Hof van Justitie (op persoonlijke titel geschreven)