Vraag en antwoord over de gijzelingen door het OM en de geloofwaardigheid van de rechtspleging in het algemeen

1. De laatste tijd leggen kantonrechters veel gijzelingsvorderingen van het openbaar ministerie terzijde en willen deze niet behandelen [1]. Hoe zit dat?
Nee, dat is een vergissing. Dat doen en mogen rechters niet op straffe van rechtsweigering. Zelfs als deze al zwart op wit uit de mond van rechters wordt opgetekend, dan moet dat bij mijn integere collega’s gezien worden als een kennelijke verspreking of verschrijving. Het gaat om afwijzing van de vorderingen en daarover moet het debat gaan.

2. Het probleem is dat officieren van justitie gijzeling vorderen van mensen die niet kunnen betalen en de publieke opinie is dat kippen niet alleen worden kaal geplukt maar ook nog eens worden gegijzeld maar dat na ommekomst van de gijzeling de boete nog steeds betaald moet worden. Is dat juist?
Het probleem is zoals zo vaak complex van aard en rijk aan nuances. Een eenvoudige casus. Op straat vindt de bekeuring plaats van een burger die te hard rijdt of die zijn auto niet verzekerd heeft. Enige tijd later valt de acceptgiro op de mat. De betrokkene kan kiezen om de weg naar de officier van justitie of naar de rechter te maken of om de bekeuring of de boete te betalen. Als dat niet gebeurt valt na enige tijd een nieuwe acceptgiro in de bus, met een verhoging van 50 procent. De daaropvolgende keer is er een verhoging van 100 procent. Onverzekerd rijden staat standaard voor 390 Euro boete. Dat kan dus oplopen tot pakweg1200 Euro. Als de overtreder nog steeds niet betaalt kiest het Centraal Justitieel Incasso Bureau (hierna: CJIB) voor het innen van de vordering via de deurwaarder. Als deze aan de deur komt is het nog steeds mogelijk om met papieren in de hand duidelijk te maken dat men niet kan betalen en eventueel een betalingsregeling te treffen. Als betaling niet lukt en de betrokkene toont niet aan dat er geen betaling mogelijk is, hevelt het genoemde CJIB de zaak over naar het Openbaar Ministerie die een vordering tot gijzeling bij de kantonrechter indient. Er is dus een heel traject geweest om de betrokkene te laten betalen en zelf een betalingsregeling te treffen of voor te stellen aan justitie. Bovendien staat het de bekeurde vanaf het begin vrij de officier van justitie en/of de rechter een herbeoordeling te vragen. De uitvoerige fasen in de procedure dienen voorop te staan alsmede de kansen die een bekeurde heeft om een gijzelingsverzoek te voorkomen. Het beeld van een kippenplukkende justitie klopt daarom feitelijk niet.

3. Maar er zijn voldoende schrijnende gevallen bekend die de kantonrechter ertoe brengen om van de officier van justitie te eisen dat deze onderbouwt dat de overtreder niet wil betalen. Waarom komen de officieren van justitie niet met meer onderbouwde gijzelingsvorderingen?
Dat is op zich niet zo verwonderlijk. De betrokkene is reeds vele malen in de gelegenheid geweest om zelf duidelijk te maken dat hij niet kán betalen. Dat kan hij nog steeds ter zitting bij de kantonrechter doen. De officier van justitie executeert een rechtmatig opgelegde boete. Waarom wordt de eis om meer informatie eenzijdig aan de officier van justitie opgelegd? De taak van de rechter in deze allerlaatste executiefase moet bovenal gericht zijn op de toetsing van de rechtmatigheid van de vordering, waarbij er ook nog enige ruimte is voor toetsing van beginselen, zoals het verbod op willekeur. Maar wat er ook zij van de wetenschappelijke vraag naar de grondslag van de vordering, de toetsingsruimte voor de kantonrechter, hoeveel dossiervorming daarvoor nodig is en of en hoe de in de media naar buiten gebrachte motiveringseis op deze manier uit de wet voortvloeit: sinds enige tijd komt het openbaar ministerie met meer onderbouwingen van de vorderingen.

4. Er moet toch altijd rekening worden gehouden met de draagkracht van de overtreder? Wat voor de een een kleine boete is kan de ander toch tot een faillissement brengen?
In de vraagstelling liggen veel misvattingen besloten. Puntsgewijs:
– Het opleggen van sancties is altijd gebaseerd op de ernst van het feit en op de persoon van de verdachte. Maar bij de vele honderdduizenden overtredingen is de focus komen te liggen op de ernst van feit en de rechtsgelijkheid van sanctionering, bestraffing en executie. Dat idee wordt breed in de samenleving gedragen. We willen bij eenvoudige misdragingen dat er zo gelijk mogelijk wordt gestraft, zodat men in de ene stad niet tweemaal zo hoog wordt beboet als in de andere. Om die reden wordt voor deze feiten, zoals onverzekerd of te hard rijden, zo gelijk mogelijk gestraft of boetes opgelegd, waarbij de ernst van het feit domineert. Als de persoonlijke factoren, zoals een lage draagkracht, zwaarder zouden moeten wegen, moet de overtreder daar ook zelf mee aankomen. Zo is het al sinds decennia en deze gang van zaken verdedigen we omdat we willekeur niet wenselijk vinden. Rechtsgelijkheid, uniformiteit, voorspelbaarheid en geloofwaardigheid van de rechtshandhaving moeten we proberen niet te versjacheren.
– In de tweede plaats zijn de opeenvolgende parlementen en regeringen vanaf de jaren tachtig voorstander geweest van overheveling van deze overtredingen van het strafrecht naar het administratieve recht. Eenvoudige normschendingen die we zo uniform mogelijk aanpakken. Vóór 1990 werden deze misdragingen aangepakt via het gewone strafrecht. Maar dat leidde tot jarenlange procedures, rechters die de zaken te lang lieten liggen en gelijke gevallen ongelijk leken te beoordelen. Door het niet efficiënt afdoen van bulkzaken door de strafrechter leed de geloofwaardigheid van de rechtshandhaving schipbreuk. Een geloofwaardige rechtshandhaving en een goede norminprenting bij delinkwenten zijn immers gebaat bij een snelle justitiële reactie. Als we meer maatwerk willen, met een grotere rol voor de strafrechter, dan moeten we terug naar vroeger met alle bijbehorende vertragingen, verstoppingen en ongelijkheden van het vroegere strafrechtssysteem tot 1990.
– Een ernstige misvatting in de berichtgeving is dat de Nederlandse rechter ook een soort executierechter zou zijn. In het Nederlandse rechtsbestel is de strafrechter geen executierechter en daarom past de rechter een zekere terughoudendheid waar het gaat om deze vorderingen tot gijzeling. De huidige vorm van sanctionering maakt dat we misschien het grotere verband niet scherp op het netvlies hebben. Bij dit soort keuzen, die overigens niet door elke rechtbank worden gemaakt, wordt alleen gedacht aan de korte termijn maar niet aan de gevolgen op langere termijn. De rechter kan niet een maatvoering in de executie van een boete aanbrengen die eenzijdig op de schouders van het openbaar ministerie wordt gelegd. Bovendien mag van justitiabelen een grotere mondigheid dan voorheen worden verwacht.

5. Dat antwoord klinkt heel verantwoord, maar is dit nu een passende reactie op de schrijnende gevallen die tussen wal en schip zijn geraakt en door de automatische verhogingen en door de afwezigheid van termijnbetalingen in korte tijd torenhoge schulden lijken op te bouwen?
Dat is een goed punt, maar dat geldt in elk systeem. Door de strafrechters worden veel verdachten tot korte vrijheidsstraffen veroordeeld, waardoor deze hun werk verliezen, regelmatig zonder dat de verdachte ter zitting is gehoord door de rechter, etc. Schrijnend mag en moet een sanctie dan ook zijn, anders zou het geen straf zijn. Maar om het schrijnen proportioneel te laten zijn moet de bestraffer of uitvoerder van sancties wel oog hebben op de gevallen die disproportioneel lijken. Maar juist om die reden is sinds 2013 door het openbaar ministerie en het CJIB een team ‘maatwerk en schrijnende gevallen’ gebouwd dat probeert de gevoelige zaken eruit te filteren. Sinds januari 2015 vervult het openbaar ministerie een versterkte centrale coördinerende rol met extra regie op de gijzelingszaken en werkt daarbij nauw samen met het genoemde CJIB. Bovendien kent de wet nu geen termijnbetalingen. Op voortdurende aandrang van het openbaar ministerie is thans een wet bij het parlement aanhangig om deze termijnbetalingen mogelijk te maken. En laten we opnieuw niet vergeten dat de bekeurde vanaf het begin met zijn betalingsproblemen voor de dag kan komen, voorts de rechter kan inroepen en uiteindelijk de rechter er ook is om bij wijze van uitzondering in disproportionele gevallen van gijzeling af te zien. Dat doen veel kantonrechters dan ook.

6. Hoe zit het met het beeld in de media dat rechters pal staan voor de bescherming van zwakke verdachten en broodnodig tegenwicht bieden aan een overheid die de staatskas probeert te spekken?
De hoogte van boetes e.d. valt uiteindelijk onder verantwoording van het parlement dat namens de samenleving verkeersovertredingen wil terugdringen. Aan die verhoging van boetemaxima liggen dus maatschappelijk-politieke keuzen ten grondslag. Door het gijzelingsbeleid is het aantal onverzekerd rijdende bestuurders in zeer hoog tempo teruggedrongen van 240.000 tot rond de 60.000. Dat geldt over de hele linie voor de verscherpte handhaving van verkeersvoorschriften. Het beleid is dus succesvol, maar het is goed om op te merken dat de (hoogte van de) boetes niet worden bepaald of vastgesteld door het openbaar ministerie. Zowel het boetebeleid als de handhavingsinzet is gericht op een veiliger samenleving. Dat deze inzet resultaat heeft blijkt mede uit het sterk gedaalde aantal overtredingen. Het debatje rond de gijzeling van bekeurde overtreders lijkt voorbij te gaan aan het feit dat er een ernstige overtreding is gepleegd die de Nederlandse wegen onveiliger heeft gemaakt. Misschien kunnen de vragen beter gaan over de dubbele moraal die dit debat overheerst.

7. Pardon, dubbele moraal?
Er zijn jaarlijks 600 doden in het verkeer te betreuren door de vele verkeersovertredingen. Velen vinden die overtredingen peanuts, iedereen maakt ze wel eens. Bekeuringen worden dan ook schamper in ontvangst genomen: “Man, ga echte boeven vangen’’. In dat licht moeten de sfeertekeningen van de laatste tijd worden begrepen, eerst domweg jagen op overtredingen en dan ook nog eens financieel afgeknepen worden. Maar als door die overtreding iemand overlijdt is de wereld te klein, de straffen te laag en overheerst de nadruk op de vele overtredingen die iemand al eerder heeft gemaakt: “Waarom is die doodslager in het verkeer op grond van zijn eerdere overtredingen niet eerder en harder aangepakt?” Dat is de dubbele moraal onder de burgers.
Rechters, burgers en politici sloten vorig jaar een wonderlijk verbond toen de regering korte celstraffen wilde executeren via thuisdetentie en de enkelband. Toen was de justitiële executie van straffen kennelijk te licht. Zie dit blog.
Een derde voorbeeld van een dubbele moraal is de executie van straffen in het algemeen. Veel straffen worden niet altijd met spoed geëxecuteerd door het openbaar ministerie. Dan is het verwijt dat de tenuitvoerlegging van straffen klaarblijkelijk niet snel genoeg is.
We meten met vele maten naar gelang de media opspeelt of bespeeld wordt door beleidsmakers uit de ene of de andere justitiële hoek. Voorop staat echter dat de meeste overtreders kennelijk wel een auto en benzine hebben om overtredingen mee te plegen, maar niet het geld om die boete te betalen. Misschien minder rijden, minder overtredingen maken of de auto de deur uitdoen?

8. Dat lijkt moeilijk te weerleggen, maar het klinkt ook een beetje hardvochtig of rechtlijnig.
Tsja, zou dat niet te maken hebben met dat straffen en strafmaxima in de wet vastliggen en het opleggen daarvan misschien wat makkelijker is dan ze uitvoeren? Mijn benadering hangt nauw samen met een geloofwaardige strafrechtspleging en rechtshandhaving. We moeten ons bij voortduring realiseren dat door dit gijzelingsbeleid het aantal onverzekerde bestuurders is gezakt van 240.000 naar 60.000. Het beleid werkt en de prijs is niet te hardvochtig of te rechtlijnig, als die woordkeuze al niet te normatief en te retorisch is. Nog een keer de feiten. Allereerst moet worden aangegeven dat gijzeling een ultimum remedium is. De gijzeling is het laatste dwangmiddel als alle incassopogingen (afschrijving bankrekening, deurwaarder) of andere dwangmiddelen (innemen rijbewijs, beslag voertuig) niet hebben gewerkt. Daarbij zijn er in ruime mate waarborgen ingebouwd om in beroep te gaan tegen een (onterechte) boete. Tevens kan in verzet gegaan worden tegen een dwangbevel indien de deurwaarder er aan te pas komt. Is de boete rechtmatig, dan dient deze gewoon betaald te worden. Bij Mulderzaken (vooral verkeersboetes) is er onder voorwaarden de mogelijkheid tot betalingsregelingen wanneer betrokkenen zelf kenbaar maken onmogelijk te kunnen betalen. Openbaar ministerie en CJIB kunnen niet in alle gevallen beschikken over een volledig en actueel beeld van de financiële situatie van een betrokkene. Daarom roept het openbaar ministerie de betrokkenen op altijd naar de zitting te komen: daar kan de actuele persoonlijke situatie toegelicht worden en wordt deze door de rechter getoetst. De rechter toetst of er sprake is van betalingsonmacht of onwil te betalen terwijl dit wel zou kunnen. Nogmaals, de officier van justitie is niet primair gehouden om de draagkracht van de bekeurde te onderzoeken, dat doen strafrechters ook niet per definitie bij het opleggen van geldboetes (artikel 24 Wetboek van Strafrecht). Maar dat de rechter op grond van de bestaande wettelijke regeling een toets aanlegt is terecht, dit debat gaat louter om de vraag hoe indringend die toets moet zijn en welke inzet van de bekeurde burger mag worden verwacht.

9. Welke aanpassingen staan er op stapel, en wanneer kunnen we die verwachten?
De eerste vordering ‘nieuwe stijl’ is in februari van dit jaar door het openbaar ministerie voor het eerst gebruikt. Eind april zullen meer vorderingen ’nieuwe stijl’ door de rechter in Amsterdam getoetst worden. Hierna zal het openbaar ministerie – rekening houdend met de overwegingen van de rechtspraak- de vordering gijzeling verder landelijk invoeren. Het CJIB maakt inmiddels onder regie van en in samenwerking met het openbaar ministerie de verbeterde informatievoorziening gereed ter onderbouwing van de vorderingen ‘nieuwe stijl’. Onverkort geldt dat iemand een boete dient te betalen. Een middel als gijzelen is om die reden nog steeds een noodzakelijk en effectief (gebleken) dwangmiddel.

10. Misschien is het optreden van het openbaar ministerie consequent en is daarmee de geloofwaardigheid van de rechtshandhaving gediend. Toch kan nog steeds het gevoel ontstaan dat veel minder bedeelden de klos zijn. Invoering van griffierechten die de toegang tot de rechter bemoeilijken, eigen bijdrage van gedetineerden aan de cel waar ze tegen wil en dank zijn opgesloten, verschraling van de (vergoede) rechtshulp. Bevindt de Nederlandse rechtspleging zich niet op een hellend vlak?
Het volk kiest het parlement. Het parlement kiest wetten om het volk te regeren. De rechter of de officier van justitie heeft formeel niet veel te maken met de wijze waarop het hoogste gezag in een rechtsstaat, de wetgever, het recht organiseert. Los daarvan nog een enkele opmerking over de ongelijksoortige appels en peren die in deze vraag op de juridische fruitbascule worden gelegd. De overheid heeft altijd te bewaken of er door de consument niet overvraagd wordt. Dat geldt voor het onderwijs, de zorg en dus ook voor het recht. De belastingbetaler wil misschien wel gunstige regels voor zichzelf, maar wil niet altijd mee betalen aan die uitgaven voor anderen. Een meer principiële vraag is tot hoe ver de samenleving voor medische of rechterlijke second opinions wil betalen en of daar een eigen bijdrage voor mag worden verlangd. Tegen die achtergrond moet de vraag worden beoordeeld of extra rechtsgangen wel ongelimiteerd moeten worden opengesteld. Het antwoord moet ontkennend luiden en dat is al heel lang het geval. Zo wordt bij geldboetes tot 500 euro eerst door de hogere rechter beoordeeld of er wel hoger beroep mag worden ingesteld. We zijn sinds jaar en dag bezig met het opwerpen van drempels, niet om primair de schatkist te spekken of om overheidsuitgaven te besparen, maar om meer principieel na te denken over de inrichting van de rechtspleging. Onder die paraplu kan ook worden gekeken naar eigen bijdragen van veroordeelden aan het strafproces of de detentiekosten. We moeten kijken naar het grotere geheel en vragen stellen over de verhouding tussen rechtspleging en burgers voor de komende generaties en daarbij ook het buitenland betrekken waar veel van de regeringsvoorstellen niet ongebruikelijk zijn.

11. Speelt bij het huidige regeringsvoorstel om eigen bijdragen te eisen van veroordeelden niet hetzelfde probleem als bij de gijzelingen door het OM? Worden mensen met weinig geld of juist geen geld niet te gemakkelijk de schulden ingejaagd?
Ditzelfde fenomeen geldt voor het afromen van wederrechtelijk voordeel als de veroordeelde het op criminele wijze verworven geld allang heeft opgemaakt. Hetzelfde geldt voor verpleeghuizen die een eigen bijdrage vragen om de kostbare verpleeginstellingen mee te financieren. En het idee, zoals dat ook in het buitenland wordt gedaan, wordt nu geïntroduceerd bij gevangenen. Maar het wetsvoorstel voorziet in het afzien van een bijdrage als er geen geld voor een eigen bijdrage is (het voorgestelde artikel 592e Wetboek van Strafvordering). Tegelijkertijd is denkbaar dat gedetineerden in de gevangenis werken en dat die eigen bijdrage bijvoorbeeld wordt ingehouden op de arbeidsvergoeding die gedetineerden ontvangen. Als iemand niet kán werken zou kunnen worden afgezien van een eigen bijdrage. Dit soort voorstellen moet met voorzichtigheid worden bezien maar niet vanuit een intellectuele kramp omdat ook de uitkomst van rechtsvergelijkend onderzoek een rol mag spelen.

12. Rechters en officieren van justitie vormen samen de magistratuur. Maakt de onderlinge verdeeldheid een verstandige indruk op de burgerij?
Er wordt onderling meer gebakkeleid dan vroeger, dat is waar. Beide organisaties maken lastige omslagen door naar zakelijker werken. Omdat de strafrechtspraak en het openbaar ministerie dicht op elkaar zitten, ook in vakbondsverband, zou het verstandig zijn om elkaar niet te hard aan te pakken. De rechtspraak, althans delen ervan en de rechtspraakleiding, is zich meer (politieker) gaan profileren. Daar valt veel over te zeggen, maar daar gaat het hier nu niet om. In het algemeen moet de rechtspraak voorzichtig zijn met het formuleren van harde kritiek in het openbaar. Zie dit blog. Tactisch kunnen dit soort manoeuvres zinnig lijken, maar strategisch, op langere termijn, heeft het de rechtspraak ellende opgeleverd. Ik verwees al naar de strafrechtelijke handhaving van gedragsregels in het wegverkeer. Omdat de strafrechtspraak deze zaken niet efficiënt kon afdoen is de handhaving van deze regels overgeheveld naar het administratieve recht. Zo ging het ook met de OM-boete die betrekking heeft op veel misdrijven die tot voor kort door de strafrechter werden behandeld. De strafrechtspraak heeft ‘eigen schuld’ aan deze verschuiving van grote aantallen strafzaken[2]. Het is makkelijk om te zwartepieten naar het openbaar ministerie en vele duizenden zaken zeggen niet te willen behandelen. Op lange termijn moet daarvoor altijd een prijs worden betaald, zeker als het eigen standpunt niet onontkoombaar juist is. Aan de andere kant vormen de rechtspraak en het openbaar ministerie een huis met vele woningen. Die verscheidenheid maakt dat de rechtspraak nimmer één concern zal en kan worden en dat de meningsverschillen over de koers dus niet moeten worden overdreven. Uiteindelijk vormt de rechtspraak een grote familie met vele verschillende karakters en dan is het beter om in de publiciteit te benadrukken dat er eenheid in verscheidenheid is. Het gaat allemaal niet zo slecht, wij Nederlanders spreken en denken misschien te tobberig en dat is nergens voor nodig. De onderwerpen in dit vraag en antwoord gaan over het wezenlijke thema van een geloofwaardige rechtshandhaving, maar in dit vrije land en in ons rijk geschakeerde juridische landschap mag gelukkig verschillend worden gedacht. Maar voorop staat dat de mens, en daarmee ook leden van de derde staatsmacht, met rede en ratio zijn begiftigd en beheerst moeten reageren.

Rinus Otte
Hoogleraar rechtspleging RUG, voormalig hoogleraar verkeersrecht RUG en senior raadsheer Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden

Voetnoten
[1] Klik hier voor een discussie in Buitenhof over de gijzelingen door het OM en de geloofwaardigheid van de rechtspleging in het algemeen.
[2] In nog geen 7 jaar worden er van de pakweg 250.000 strafzaken nog slechts 90.000 door de strafrechter berecht en afgedaan. Het nog steeds groeiende merendeel wordt afgedaan door het kennelijk efficiëntere openbaar ministerie.

Een gedachte over “Vraag en antwoord over de gijzelingen door het OM en de geloofwaardigheid van de rechtspleging in het algemeen

  1. Pingback: De positie van de Nationale Ombudsman in het licht van het stelsel van rechtsmiddelen | Ivoren Toga

Reacties zijn gesloten.