Het digitaliseren van het Nederlandse strafproces

Over het rapport Digitalisering in strafrechtketens. Ervaringen in Denemarken, Engeland, Oostenrijk en Estland vanuit een supply chain perspectief, Rijksuniversiteit Groningen november 2014

Inleiding en samenvatting rapport
In november is een rapport vrijgegeven dat in opdracht van het WODC is gemaakt en de bevindingen behelst van Groningse onderzoekers over digitalisering van het strafproces in enkele Europese. De bevindingen zijn rijk en divers, schokkend en teleurstellend, maar ook hoopgevend voor de goede verstaander. De bevindingen komen kort gezegd hierop neer.

a. Digitalisering moet helder gedefinieerd worden.
b. Digitalisering is een immens ingewikkeld proces, waarbij het slagen afhankelijk is van maatvoering in de doelstellingen.
c. Digitalisering moet goed geregisseerd worden.

In Europees verband zijn de digitaliseringsprocessen traag, complex en gefragmenteerd.
• Traag omdat digitalisering verdeeld wordt opgepakt en uitgevoerd. Gaat het om het digitaliseren van een papieren werkelijkheid, zoals het in Nederland in de praktijk lijkt uit te pakken, of gaat het om een daadwerkelijk digitaal proces, waarbij vanaf de eerste (politie)schakel in de strafrechtsketen digitaal wordt gewerkt en digitale resultaten worden overgedragen aan het openbaar ministerie en (later) aan de strafrechter?
• Complex in organisatorische, technische en juridische zin, waardoor de veelvoud aan op te lossen problemen onderling interfereert en afremt.
• Gefragmenteerd omdat er moeizaam wordt samengewerkt tussen de verschillende organisaties, terwijl er voor het welslagen van het strafproces(recht) onderlinge en onontkoombare afhankelijkheden zijn tussen politie, openbaar ministerie en strafrechter die nopen tot die afstemming en samenwerking.

In onderling verband beschouwd vormen de hierboven genoemde drie punten een belemmering voor een goede invoering van een ketenbenadering in de strafrechtketen. Ik belicht enkele voorbeelden uit het omvangrijke rapport.
Twee van de vier onderzochte landen staan in feite aan het begin. Enerzijds Denemarken omdat eerder gestarte projecten vrijwel mislukt zijn, anderzijds Oostenrijk omdat men nog in een stadium van het bepalen van de uitgangspunten verkeert. Zowel de mislukte projecten als de al verder ontwikkelde projecten in de andere twee landen suggereren dat er verschillende opties bestaan. Ofwel het herontwerpen van deelprocessen, interfaces en interne processen, zoals men in Engeland nastreeft in het kader van kostenbesparingen, of het min of meer handhaven van bestaande werkprocessen of systemen en concentratie op de interfaces. Ondanks het feit dat een ketenvisie een belangrijke voorwaarde is voor het slagen van ketendigitalisering blijkt die in de praktijk lastig van de grond te komen omdat historisch, vanuit autonoom werkende organisaties, de diverse partners overwegend denken vanuit de eigen organisatie, doelstellingen, hiërarchie, budgetten en werkprocessen.
In de onderzochte landen blijkt de afstemming met en digitalisering van informatie-uitwisseling met de gerechten in de praktijk lastig te verlopen. In Engeland wachten de gerechten totdat de rest van de keten is gedigitaliseerd zodat ze daar gemakkelijk op kunnen aansluiten. Dit geldt ook voor Denemarken. In Estland waren de gerechten vanaf het begin betrokken bij de digitale informatie-uitwisseling, maar in dat land is het informatiesysteem van de rechtbanken pas recent geschikt gemaakt om dossiers digitaal te kunnen bewerken. In Oostenrijk lijken de rechters het minste behoefte te hebben aan digitalisering, zoals blijkt uit het compromis dat is gesloten tussen het ministerie van Justitie en afgevaardigden van de rechtbanken waarin is bepaald dat rechters na de komst van een digitaal dossier de mogelijkheid zullen behouden om met een papieren dossier te blijven werken.
In Denemarken is de rol van het externe IT-bedrijf, mede door het ontbreken van betrokkenheid en kennis bij partijen binnen de strafrechtketen, te groot geworden ten opzichte van de rol die de ketenpartners zelf speelden. Hierdoor is het project meer een IT-project geworden en is budgetoverschrijding gepaard gegaan met achterblijvende prestaties van het systeem.
Om de implementatie te laten slagen is het van belang voldoende aandacht te besteden aan testen en het trainen van eindgebruikers. Zowel in Oostenrijk als in Denemarken bleek dat gebrek aan ondersteuning aan trainers (trainingsfaciliteiten, testomgevingen) of het trainen van eindgebruikers hebben geleid tot negatieve ervaringen met de systemen en de gebruikers de ontwikkelde systemen niet ten volle konden of wilden benutten.

De conclusie is dat er vele aanleidingen voor en doelen van digitalisering zijn gevonden, maar dat deze niet bepalend zijn voor succes en/of mislukking. Neem de aansluiting met de rechtbanken. In de onderzochte landen is men niet verder gekomen dan digitalisering van de strafrechtketen tot aan de deur van de rechtszaal. In twee van de onderzochte landen is nog zeer weinig gebeurd en in Engeland en Estland werken de rechtbank nog steeds met papieren dossiers. Een van de oorzaken is gelegen in de autonomie van de rechters die hun papieren dossiers niet kwijt willen. Verder verschillen de doelen van digitalisering sterk. Engeland beoogt in het bijzonder kostenreductie, Oostenrijk benadrukt de professionele ondersteuning van de rechters en andere professionals in de keten, terwijl Denemarken het strafrecht ziet als onderdeel van een digitale overheid. Estland heeft gekozen voor optimale transparantie voor de burger, Engeland benadrukt efficiëntie en kostenreductie, Oostenrijk lijkt te kiezen voor maximale professionele vrijheid van rechters en bij Denemarken past digitalisering van de strafrechtketen in een algemene overheidsfilosofie van digitalisering. Nederland lijkt, gezien de aan VPS (versterking prestaties strafrechtsketen) gestelde doelen, de snelheid van berechting en strafvoltrekking te benadrukken.

Enkele aanbevelingen van het Groningse rapport zijn: Start makkelijk, besteed aandacht aan aansturing en coördinatie, stimuleer ketendenken vanuit de ministeries en doorbreek de ontstane verticale organisatiestructuren. In Estland liggen deze taken op de schouders van het ministerie van Justitie samen met dat van Binnenlandse Zaken en in Engeland is er een coördinerend ministerie in het leven geroepen.

De Nederlandse digitalisering van het strafproces
De stand van zaken is dat standaardzaken alleen nog digitaal worden verstrekt aan de rechtbanken. Verder is er een werkend digitaal advocatenportaal dat steeds meer gebruikt gaat worden. Tot slot sluiten de gerechtshoven langzaam aan bij de rechtbanken. Deze positieve informatie is nodig, de Nederlandse ervaringen met willekeurig welke digitalisering zijn tot op heden immers niet onverdeeld positief. Velen herinneren zich vanaf 2000 de inspanningen om een digitaal zittingsrooster te realiseren (ZRP), HBS (hoger beroep systeem) of GPS (Geïntegreerd Processysteem Strafrecht). Falende, tientallen miljoenen verslindende, systemen en soms voortijdig beëindigd (HBS). De kosten van het laatste falende systeem bedroegen 28 miljoen Euro hetgeen een kleinigheid is bij de vele honderden miljoenen Euro die gestoken zijn in de lopende digitalisering en automatisering bij politie, openbaar ministerie en inmiddels ook de rechtspraak. De belangen zijn dus groot. Als het niet lukt zijn de verdwenen belastinggelden aanleiding voor een substantieel parlementair onderzoek. De kosten lopen op dit moment onverminderd op, sommige digitale zittingzalen zijn opgeleverd zonder dat er daadwerkelijk digitale dossiers worden behandeld, budgetten die rechtstreeks worden betaald uit het rechterlijk proces. Deze torenhoog kostende digitaliseringsoperatie wordt rechtstreeks gefinancierd uit de opbrengsten van vonnissen en arresten, geld dat dus uitgespaard moet worden met harder werkende rechters en officieren van justitie. Deze offers dwingen tot een scherp oog naar de doelen, tijdpad en organisatie van de digitalisering van het Nederlandse strafproces. Die drie punten verdienen aandacht.

1. Het oorspronkelijke doel om de strafrechtspraak te digitaliseren is rond 2000 genomen toen de rechtspraakleiding besloot mee te doen met GPS en DIVOS te bouwen. Er is een zekere vertroebeling ontstaan in april 2012 toen de Raad voor de rechtspraak bekend maakte dat de invoering van de griffierechten van de baan waren in ruil voor standaardisatie, automatisering en digitalisering van de rechtspraak die in 2016 120 miljoen Euro aan besparingen zouden opleveren, het equivalent van de bezuinigingen op de griffierechten die van tafel waren. Deze toezegging van de Raad voor de rechtspraak aan het departement was minder verstandig en zal niet gehaald worden, waarbij we het in de rechtspraktijk niet hebben over een heus digitaal proces maar over een vooralsnog voornamelijk ingescand papieren proces.

2. Dan het tijdpad. De New Yorkse hoogleraar Taleb schreef in zijn recente boek Antifragiel dat de verklaring voor het honderdvijftig jaar geleden tijdig opleveren van bijzonder grote projecten als het Empire State Building gelegen is in het feit dat de onderdelen in de buurt werden gemaakt, met in de toeleveringsketen slechts een gering aantal bedrijven. In deze tijd worden gegroeide complexiteiten bezwaard door projectmanagement, een geringere voorspelbaarheid en overmoed waarbij steeds meer vertrouwd wordt op technologieën die gekenmerkt worden door fouten en interacties die almaar moeilijker zijn in te schatten, laat staan te voorspellen (blz. 280). De toenmalige belofte dat het Nederlandse rechtsproces in 2016 gedigitaliseerd zou zijn lijkt te schielijk gedaan vanuit politiek opportune redenen. Bezuinigingen en schaarste kunnen aanjagers zijn om creatief naar de bestaande (werk)processen te kijken, maar leveren doelstellingen op die haaks staan op immens ingewikkelde technische processen die thans met KEI zijn ingezet. Haaks, omdat de complexiteit kan meebrengen dat de oplevering van de verbouwing wordt vertraagd, terwijl de beoogde bezuinigingen wel moeten worden opgehoest, althans als de rechtspraak een betrouwbare contractspartner van het departement wil blijven.
Nota bene: de verantwoordelijken die in 2009 Divos wilden gaan bouwen hadden ingezet op kleinschaligheid binnen bestaande technologieën. Het is anders gelopen.

3. Tot slot de organisatie. Zoals gezegd lopen doelen en tijdpad niet optimaal synchroon met de grote belangen die op het spel staan. In dat licht luistert de organisatie van dit megaproces heel nauw. De digitalisering in andere landen maakt duidelijk dat de digitalisering uitbesteden aan technici niet gelukkig kan uitpakken omdat de digitale werkelijkheid ver verwijderd kan raken van wat de rechters en officieren van justitie aan kunnen of waarmee zij kunnen werken. Het HBS-systeem is daarvan een voorbeeld. Dat de Raad voor de rechtspraak daarom heeft gekozen voor een traject met digitaliseringsteams en –medewerkers binnen de gerechten is een verstandige insteek geweest. Op termijn zal het de vraag zijn of dit positieve gegeven opweegt tegen de enorme fragmentatie aan inspanningen op het vlak van wetgeving, wetgevingsadvisering, (mee) schrijvende juristen (sommigen van naam en faam), en de vele ‘trekkers’ uit de rechtspraak die vaak weinig of geen organisatorische ervaring hebben opgebouwd op het vlak van dit soort megaprocessen. De lappendeken aan commissies, trekkers en taken genereert zorg of de regie wel goed geborgd is. Wie zijn in charge en hoe inzichtelijk of verbrokkeld is dit immens ingewikkelde digitaliseringsproces?

Nederland kan veel leren van de fouten en de verstandige keuzen die in de ons omringende landen zijn gemaakt. Nergens in Europa functioneert een digitaal strafproces. Inzet, kosten en teleurstellingen zijn zonder uitzondering hoog. Eind 2014 valt niet goed te overzien hoe de kosten-baten analyse rond de digitalisering van het Nederlandse proces op enige termijn zal uitpakken. Op dit moment zien we naast de inspanningen van velen ook de snel stijgende kostenpost, de verdeelde projectfasen en het uitdijende tijdpad.

Ik ben onverminderd positief over de (noodzaak van) digitalisering van de strafrechtsketen alsmede over de flankerende inspanningen om de wettelijke regeling van het strafproces te vereenvoudigen. De inspanningen mogen dan ook niet verflauwen. Door de onevenwichtige balans tussen doelen, tijdpad en organisatie is de uitkomst echter nog ietwat ongewis.

Rinus Otte
Hoogleraar rechtspleging RUG en senior raadsheer Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden