Legistische of rekkelijke omgang met (verkeers)regels op de weg en daarbuiten

Een jaar na het verdedigen van mijn dissertatie publiceerde ik in 1994 een tweede boek over het stelsel van gedragsregels in het wegverkeer. Ik nam afstand van de heersende gedachte in de jaren tachtig, geïnspireerd door de commissies Roethof en Geelhoed, dat de veelvoud aan overtredingen voortkwam uit te grote bureaucratische regeldichtheid. Mijn insteek was dat verkeersvoorschriften als formele en abstracte gevaarzettingsdelicten niet indringend zijn geïnternaliseerd in het rechtsbewustzijn van de normadressaat. Een belangrijke stut voor mijn betoog was dat de verkeersovertreder niet per definitie gericht is op het veroorzaken van onveiligheid. De meeste overtredingen worden gepleegd vanuit een eigen veiligheidsinschatting van de weggebruiker. Deze meent dat hij veilig de voorgenomen manoeuvre kan uitvoeren omdat hij het kale naleven van de voorschriften op dat moment niet veiliger vindt dan de overtreding daarvan. Dit thema van de rechtskracht van regels heeft me sindsdien niet losgelaten en de meerkantigheid ervan stip ik puntsgewijs aan.

In ons Nederlandse rechtsbestel hanteren we een relatief gesloten stelsel van excepties. Dat moge blijken uit de omgang met het leerstuk van de materiële wederrechtelijkheid. Het is niet gewenst dat de rechter op de stoel van de wetgever gaat zitten en de betekenis van de regel ondergraaft. Rond het kraken om leegstand tegen te gaan en nog zo wat aan grensverleggend gedrag zijn het tot op heden vruchteloze pogingen gebleken om de wet te devalueren. Ik kies dat pejoratief devaluatie bewust omdat die rechterlijke eigenmachtigheid misschien wel krachtig en bijdetijds oogt (de ‘oude’ wet is niet meer van toepassing, te hard, in deze ‘nieuwe’ situatie), maar in de kern het risico van willekeur en rechtsonzekerheid in zich herbergt. De ene rechter is de andere niet, maar de wet is in beginsel onveranderlijk en wijziging in betekenis en rechtskracht moeten aan de wetgever zelf worden overgelaten. In beginsel, want het stelsel van straf- en schulduitsluitingsgronden is een klein ventiel om de hardheid van het stelsel te verzachten.
Bij verkeersregels speelt hetzelfde. Natuurlijk, degene die in het holst van de nacht voor een verlaten kruispunt moet wachten voor een rood verkeerslicht voelt zich bijkans malle Eppie, maar er zijn twee redenen om hem te houden aan de wettelijke en abstracte stopplicht. De eerste is dat het ‘ontslaan’ van naleving precedentwerking oplevert voor anderen, hetgeen we met de massaliteit van de verkeersovertredingen sinds de jaren zeventig aan kracht hebben zien winnen. De tweede reden voor een strakke uitleg van de wettelijke regel is gelegen in het vertrouwensbeginsel. De weggebruikers moeten in hun eigen gedrag kunnen en mogen vertrouwen op regelnaleving door anderen. Er kan altijd ander verkeer onvoorzien en ongehoord naderen en waarom het wettelijke en strikte raster van verkeersregels moet worden nageleefd. De veelvoud aan overtredingen hebben dit wettelijke voorzienbaarheidsmodel gedevalueerd omdat er meer defensief moet worden gereden, minder mag vertrouwd op regelnaleving, altijd rekening houdend met voorzienbare overtredingen van anderen.

Vaak zijn verweren gevoerd, lijkend op dat van het ontbreken van de materiële wederrechtelijkheid, dat de verkeersovertreder het achterliggende belang van de veiligheid beter diende dan de abstracte gevaarzettingsnorm in de gewraakte situatie kon bewerkstelligen. Ik memoreer nog eens mijn insteek van 20 jaar geleden dat de verkeersovertreder geen slechte verkeersdeelnemer is, gechargeerd gesteld geen ‘boos opzet’ heeft, maar uit een goed (verkeers)hart kunnen ook verkeerde gedragingen komen. De eigenmachtigheid van de verkeersdeelnemer heeft na 1945 tot veel doden in het verkeer geleid, 100.000 doden op de Nederlandse verkeerswegen, meer dan alle Nederlandse slachtoffers van de tweede wereldoorlog. Daarmee hebben we een majeur probleem bij de kop. In beginsel is sprake van goed geaarde burgers met verkeerd gedrag, waarbij men het laatste meestal pas inziet als er doden of gewonden zijn gevallen, want vaak gaat het immers (net) goed.

Wat die verkeersdeelnemers betreft moet wel bedacht worden dat zijn bewegingsvrijheid de laatste tijd aanzienlijk is gereduceerd en dat mede daardoor het jaarlijkse aantal doden, sinds 1972, het waren er toen fors boven de 3000, fors is gereduceerd tot ruim 600 thans. Het verkeersbeleid is derhalve een groot succes. Het enige probleem is dat we niet weten wat en hoe groot de bijdrage van de verschillende maatregelen is geweest. De scheiding van verkeersstroken, de veiligheidsgordel, ABS of de verplichte helm, of de geïntensiveerde snelheidscontroles, wat in welke mate heeft bijgedragen weten we niet. In ieder geval moet het effect van de handhaving in deze opsomming niet worden overschat. Blijft de vraag of die niet groter zou kunnen zijn dan thans wordt verondersteld. Zo ja, dan moet de Nederlandse politie aan het werk en dat zal niet meevallen.
Om verkeersnormen in te prenten in het rechtsbewustzijn van burgers is een strengere verkeershandhaving nodig, zoals het (afgedwongen) verkeersgedrag in de Verenigde Staten zichtbaar maakt. Toch is dat in Nederland nog niet zo eenvoudig, alleen al omdat wij koploper zijn voor wat betreft het aantal bekeuringen op kenteken (enkele jaren geleden 80 procent tegenover 20 procent staandehoudingen). Dit soort overtreden regels wordt ook wel modificatie wetgeving genoemd. De overheid probeert bepaalde belangen te behartigen en doelen te bereiken met instrumentele regelgeving waarbij het gedrag van burgers moet worden gemodificeerd in de gewenste richting. De nieuwe regels worden met overheidsspotjes en andersoortige reclame en voorlichting onder de aandacht van burgers gebracht, maar toch is dat meestal niet voldoende. De ervaring leert dat meer blauw op straat en mensen aanspreken op hun gedrag (zoals dus in de VS) het beste is, maar dat kost veel belastinggeld en inspanning. Het optreden tegen linksrijders en bumperklevers is niet te bereiken met louter bekeuren op kenteken terwijl dergelijk optreden hard nodig om de geloofwaardigheid van de verkeershandhaving te versterken. De normloosheid in het verkeer is onverminderd en ik meen dat de normloosheid in het verkeer indirect gerelateerd is aan die in de samenleving als geheel: zeg mij hoe er in Uw land gereden wordt en ik zal U zeggen hoe het land er voor staat.

Mijn verklaring voor die normloosheid is niet anders dan 20 jaar geleden. Zolang de burger zijn eigenmachtige inschatting volgt is hij geen slechte maar een eigenmachtige burger. Dit fenomeen wordt vanuit het buitenland al eeuwen aan Hollanders toegedicht. Recent heb ik betoogd dat dit niet alleen veel Nederlandse burgers lijkt aan te kleven, maar ook overheidsdienaren. Sinds 2007 is de rode draad in mijn publicaties over overheidsorganisaties, waaronder de rechterlijke macht, dat bestuurders het zo moeilijk hebben omdat de normadressaat van veel organisatorische voorschriften eigenmachtig meent te kunnen bepalen wanneer een regel wel of niet hoeft te worden nageleefd. En dat niet alleen, ik meen redelijk wat rechters te kennen die het verlofstelsel sinds 2007, waarbij de appelrechter bepaalt of bij een geldboete tot 500 Euro hoger beroep mogelijk is, naar eigen en niet naar wettelijk inzicht uitleggen. Sommige collega’s vinden het sneu voor de verdachte dat hem een rechtsingang wordt onthouden en leggen de relevante wettelijke voorschriften contra legem uit. Maar of nu de totstandkoming, de juistheid of de hardheid van de wettelijke of de bestuurlijke regels worden betwist, in alle gevallen heeft de schepper van regels een probleem als door de regelovertredingen de berekenbaarheid en voorzienbaarheid van het wegverkeer of van het verkeer binnen een organisatie in het gedrang komen.

Mijn oordeel is evenmin anders dan 20 jaar geleden. Als burgers en rechters regels eigenmachtig uitleggen schept dat (rechts)onzekerheid, terwijl bijvoorbeeld het legaliteitsbeginsel op wezenlijke aspecten als voorzienbaarheid en rechtszekerheid duidt. Regels opzij zetten, anders dan door de wetgever of door het bevoegde gezag, kan willekeur inluiden omdat de (wettelijke of organisatorische) regel de ene keer wel en de andere keer geen geldingskracht toekomt.

Mijn oplossingen zijn weinig waardevast gebleken. Steevast heb ik gekozen voor een legistische benadering. Vanwege het overstijgende systeembelang mag de regel niet teveel aan kracht inboeten. Ik zie dan ook weinig in een rekkelijker uitleg van het wettelijke stelsel van excepties, zoals een verruimde uitleg van het leerstuk van afwezigheid van alle schuld. De meestal gekozen oplossing is die van het gedogen. Veel normschendingen worden oogluikend toegestaan omdat Nederlandse burgers en overheidsdienaren het alternatief als repressie zouden ervaren. Natuurlijk luidt het gedogen niet meteen het einde van de rechtsstaat in en moeten we de massale overtreding van wettelijke of bestuurlijke regels niet direct van het pejoratief normverval voorzien. Het blijft echter onverminderd noodzakelijk om de burger binnen de wet en de regel te trekken. Net als bij de internationaal scheve verhouding tussen staandehoudingen en bekeuringen op kenteken in het verkeer is het onvoldoende om nieuwe organisatorische regels met beleidsnota’s en nieuwjaarstoespraken de organisatie in te sturen, maar is het rendement gelegen in het daadwerkelijk juridische en organisatorische intervisie (laten en leren) betrachten. Aanspreken van rechters helpt meer dan het spreken over de hoofden van rechters. Nog een voorbeeld. Het is beter dat rechters de organisatorische afspraken over afdoening van zaken internaliseren en daar naar handelen dan het subsidiair pogen via centralistische afspraken de rechter tot normconform gedrag te brengen. Zie hierover het laatste deel van een recente column. De vraag anno 2014 is dan ook niet anders dan die van een hele of halve eeuw geleden: Hoe kan via modificerend optreden van wetgever en bestuurders gewenst (verkeers)gedrag worden bereikt zonder dat er sprake is van een te harde uitleg en toepassing van de regel? Dat streven mag zelfs aan kracht winnen zodat er nog minder verkeersdoden vallen, waarbij die versterkte inspanningen tot voorbeeld strekken aan een verbeterde organisatiecultuur in de rechterlijke macht.

Rinus Otte
Hoogleraar rechtspleging RUG en senior raadsheer Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden