Toegang tot wet en regel in (de organisatie van) het strafrecht (deel 4)

4. Het organisatorische wetsbegrip in aanbouw

In theocratische samenlevingen werd het wereldlijk gezag gevestigd door de burger mee te geven dat hij gehoorzaamheid verschuldigd was aan de overheid die God over hem geplaatst had en de door die overheid uitgevaardigde regels. Die tijden zijn voorbij. Ik schetste dat de moderne burger veroverd moet worden voor hij zich bindt aan de gegeven regels. Hij verlangt niet meer primair toegang tot de wet te krijgen, behalve dan voor zijn eigen welbevinden, waarbij hij het eigen welbevinden veelvuldig voorstelt als algemeen belang. Voor de moderne bestuurder voorwaar geen sinecure om de laatste decennia gezag te verwerven en te behouden in een rechterlijke organisatie die onmiskenbaar door meer onvrede getekend wordt. Ik zie enkele belangrijke ontwikkelingen die de Nederlandse organisatie van de (straf)rechtspraak tekenen en die mogelijk een verklaring en oplossing voor de bestaande onvrede opleveren.

Als ik het goed zie wordt sinds een vijftiental jaren een zakelijker sturing van mensen en middelen nagestreefd die de (straf)rechtspraak efficiënter zou moeten maken. Deze ontwikkeling kan verklaard worden door voor de rechterlijke organisatie verlate inzichten uit het zogeheten Nieuwe Publieke Management (1). Een efficiëntere sturing van mensen en middelen via integrale managers als teamvoorzitters zou de wildgroei aan procespraktijken en werkmethoden tegengaan. Helaas is het tegendeel uitgekomen. Om een eenvormiger organisatie van strafzaken te bereiken is er een veelvoud aan middelen besteed aan overhead via aanstellingen van legio functionarissen die verantwoordelijk zijn voor bedrijfsvoering, griffie, juridische ondersteuning, roosters en vrijgestelde rechterlijk managers. Bij de gemiddelde afdeling strafzaken gaat het om minimaal 500.000 Euro op jaarbasis, een equivalent voor nogal wat strafrechters die voor dat bedrag hadden kunnen worden aangesteld. Gerechtsbrede overhead vergt vele miljoenen Euro’s per gerecht. Bedragen die veel wrevel bij rechters oproepen, terwijl ze zelf sinds 2000 bepaald niet te klagen hebben over hun eigen voordelen, zoals het consequent verlagen van de werklast en het toevoegen van academisch opgeleid ondersteunende medewerkers. Niet alleen zijn de doorlooptijden van strafzaken verslechterd, ook is er meer mist ontstaan over de precieze gang van zaken. De bedrijfsvoering van de organisatie van het strafproces vergt wel veel mensen en middelen, maar het beoogde zicht en de bedoelde greep op de instroom en uitstroom van zaken zijn niet significant verbeterd. De rond de eeuwwisseling voorgenomen eenvormiger planning en afdoening van strafzaken is tot op heden niet geslaagd. Verder zijn er landelijke kwaliteitsprotocollen ontwikkeld, de Raad voor de rechtspraak heeft allerhande projecten ontworpen, zoals het kwaliteitsproject RechtspraaQ, maar bij mijn weten is er geen strafrechter die – buiten de oriëntatiepunten straftoemeting – de landelijke afspraken kent, terwijl die afspraken evident het eigen werk raken. Wel is er een toenemend gevoel van vervreemding bij veel rechters omdat er in hun beleving een kerstboom is opgetuigd, betaald uit ‘hun’ vonnissen en arresten, waar ze alleen maar last van hebben.

Deze ontwikkelingen hebben veel van doen met de flankering van het primaire (straf)proces met overdadige secundaire processen rond bedrijfsvoering, personeelselectie en –ontwikkeling, kwaliteit en communicatie. Nota bene: het gaat hier niet om functionarissen die rechtstreeks met rechtspraak bezig zijn, maar die functioneren binnen een afzonderlijke afdeling bedrijfsvoering, opgehangen aan het gerechtsbestuur en ook als zodanig door de rechters ervaren. Het streven naar een zakelijker organisatie van het primaire proces behelst vrijwel altijd ook een zakelijker inrichting van secundaire arbeidsprocessen. Verder probeert elk gerechtsbestuur wel iets nieuws uit met allerhande kwaliteitscommissies, waarbij de taakstellingen zien op vele vergezichten, zoals het verbeteren van de externe oriëntatie op de samenleving enz. De scepsis van de werkgemeenschap kan ten dele verklaard worden omdat het primaire proces niet goed rendeert. De hoge aanhoudingspercentages tussen de 20 en 60 procent per strafafdeling nodigen eerder uit tot verbeteringen in het primaire proces dan dat de doorsnee rechter zich bekommert om de veelal wat vaag geformuleerde bestuursdoelen op kwaliteitsvlak.

Nota bene. Er zijn geen indicaties dat het met de kwaliteit van de Nederlandse vonnissen en arresten slechter gesteld is dan voorheen. Met het besturen en organiseren van de (straf)rechtspraak gaat het echter ronduit slecht. Gaat het om een transitiefase? Gelet op het feit dat deze transitie al 15 jaren aan de gang is, lijkt er eerder sprake van een malaise die zich jaarlijks verdiept en waar zich vooralsnog geen licht aan het eind van de tunnel aandient. Daarvoor zijn zowel bestuurders als rechters verantwoordelijk. De landelijke en lokale bestuurders van de rechtspraak hebben nog geen overtuigende modus gevonden om de secundaire werkprocessen te koppelen aan het primaire – rechtsprekende – proces. Soms zijn de lokale gerechtsbestuurders gebonden aan het ongevraagde manna dat uit de landelijke bestuurlijke hemel op hen neerdaalt, zoals de verplichte afname van diensten van het Landelijk Dienstencentrum Rechtspleging, waardoor ze de lokale bedrijfsvoering vaak niet optimaal naar eigen inzichten kunnen inrichten. Maar er is een zee aan discretionaire ruimte over. Een hedendaags gerecht kan inderdaad niet zonder medewerkers op het vlak van personeelszaken en financiën. Ik ken echter geen gerecht waar de medewerkers van bedrijfsvoering met hun secundaire processen – zichtbaar – dienstig zijn aan de primaire rechtspraakprocessen. Hoe kan dat?

Laat ik het voorbeeld van de financiën nemen. De psalm die landelijke en lokale gerechtsbestuurders sinds het Leeuwarder manifest in koor zingen is dat de kwaliteit van de rechtspraak voorop staat en dat cijfers niet richtinggevend zijn. Maar cijfers zijn goud waard. Mits goed gebruikt zijn het zeer effectieve sturingsinstrumenten. Als blijkt dat er in een gerecht dat jaar maar 18 procent van de functioneringsgesprekken met rechters zijn gevoerd, is er iets bijzonders aan de hand, dat bespreking behoeft. Als blijkt dat een gerecht, een afdeling of locatie jaar na jaar zijn productieafspraken niet haalt, is er een merkwaardigheid die nader onderzoek vergt. De leiding van het gerecht zal de vertaalslag van het secundair naar het primair proces moeten maken, bij de rechter bestaat immers – ik herhaal – meestal geen behoefte aan sturing.

Een groot probleem waarmee de wetgever de landelijke en lokale gerechtsbestuurders heeft opgezadeld is dat zij verantwoordelijk zijn voor kwaliteit van rechtspreken en de rechtseenheid binnen de gerechten. In hoog tempo zijn er bestuurlijke initiatieven ontwikkeld die zien op straftoemeting, de openbaarheid van het strafproces, ambachtelijke standaarden en zo verder. Het heeft er veel van weg dat er een bestuurlijk beeld van rechterlijke kwaliteit bestaat, terwijl de rechters onderling hopeloos verdeeld zijn over wat de gemiddelde rechterlijke standaard van goede rechtspraak moet zijn. Over wat goede vonnissen en rechters zijn worden rapporten vol gepend en bestuurlijk omarmd voor ze in de zoveelste la verdwijnen. Geen rechter die ze leest of er iets mee doet, het zijn bestuurlijke incentives die tot het zoveelste vrijblijvende debat leiden. Vanuit mijn rol als toeschouwer hebben de Nederlandse gerechtsbestuurders zich een klus laten toedelen die ze niet kunnen klaren omdat zolang het primaire proces niet op orde is, elk losgezongen secundair proces, laat staan elk landelijk kwaliteitsproces, gedoemd is te mislukken. Gerechtsbestuurders, departement en wetgever hebben te snel en te veel veranderingen gewild. Dit is misschien wel de grootste zonde waaraan zij zich schuldig maken en waarin ze zich in nog geen 12 jaar tijd hebben verloren. Dit deel van de weg is donker en men ziet geen hand voor ogen.

Bestuurlijke mogelijkheden
In de eerste plaats zou de rechtspraakleiding zich meer kunnen richten op het nog steeds niet afgebouwde casco van het rechterlijk appointement. Het in het jaarplan voorgenomen aantal berechtingen moet in het daaropvolgende jaar ook daadwerkelijk worden aangevangen en afgerond. Daartoe is een indringender sturing van rechters en medewerkers nodig.
De nieuwste mode in het Nederlandse gerechtelijk debat is het streven naar meer ambachtelijkheid. Ik heb daar met mijn publicaties vanaf 2009 voluit aan meegedaan. Ambachtelijkheid paren aan meer autonomie voor rechters was mijn mantra. Thans roept elke gerechtsbestuurder en vakbondsvertegenwoordiger dat de rechter meer autonomie van handelen nodig heeft. Maar mijn ervaring is dat verschillende rechters hun eigen werk niet willen of kunnen organiseren. Dus wat is die romantisch aandoende lokroep om meer ambachtelijkheid waard? Moeten we elke oprisping serieus nemen, zeker als kritische rechters nog nooit een eigenstandige werkwijze hebben ontwikkeld? Meer autonomie jazeker, maar wel binnen bestuurlijke kaders. Bestuurders moeten de kaders prescriptief voorschrijven, daarop sturen en naleving afdwingen. Zoals ik sinds 2009 in mijn publicaties stipuleer: de bestuurdersstoel is geen zetel om geliefd te worden.
Terug naar het casco van de weinig rendementvolle zittingen. Welke bestuurder heeft de durf om bijvoorbeeld Het Nieuwe Werken te relateren aan full time aanstellingen van rechters en herleving van het oude gerechtelijke reces, zoals nog bij de Hoge Raad maar in ieder geval bij andere landen nog steeds gebruikelijk is. Dan worden onzalige discussies over de verhoudingen tussen percentages mannen en vrouwen vermeden, maar gaat het weer over het ambt van de eerste, tweede en derde staatsmacht, waarin men full time werkt, thuis of op het paleis van justitie, en vormt het zittingsrooster niet langer de gatenkaas die het nu al vele jaren is. Het probleem van parttimers en de gekmakende spreiding van verloven en vakanties dragen zorg voor nauwelijks vaste samenstellingen van zittingen die bovendien op grond van egalitaire overwegingen door iedereen worden voorgezeten, waardoor er geen juridische voormannen en –vrouwen zijn die aangesproken kunnen worden op het jaarlijks afdoen van een contingent zaken. Maar ik geef grif toe: het is veiliger en makkelijker om landelijk te spreken over bestuurlijke vergezichten dan over deze ernstige gebreken op de werkvloer die vrijwel niemand durft te benoemen of aan te pakken.

In de tweede plaats zou de rechtspraakleiding weer moeten durven spreken over zwakheden van het rechtersvolk, over verkeerde aandriften en minder over vermeende en vage talenten. Functieprofielen zien het licht, met competenties en vaardigheden die van een rechter bijkans een heilige maken, maar het tekortschieten, de verantwoordelijkheid voor het feilen bij de rechter zelf neerleggen is een doodzonde geworden. Hoe moet het (rechterlijk) volk worden gericht in de goede richting? De vele mooie woorden over reflectie, feedback en intervisie sporen niet met de werkelijkheid in de gerechten: daar wordt niet meer (en misschien wel steeds minder) gesproken over schuld, over fouten, over alles wat een mens tot een lerend wezen kan maken. In lijn met de theologie en de psychiatrie moet de rechter weer meer worden aangesproken op zijn tekortkomingen dat hij het afgesproken aantal vonnissen niet heeft gehaald of dat zijn bejegening ter zitting tot veel opmerkingen van de kant van de balie en OM leidt. Zo niet, dan zullen de verwijten jegens de organisatie en de leiding voortduren en zich verdiepen. Zolang de bestuurder en de leidinggevende steeds verder (willen) wegdrijven van de benodigde reflectie, zullen ze tot hun eigen verrassing steeds sneller worden afgeserveerd. Niet in de laatste plaats door de zwakkere rechters die voelen dat zij geen grote zaken meer krijgen toebedeeld, geen promotie maken, maar die het waarom van de leidinggevende nimmer te horen krijgen. Zolang de rechter niet voelt dat hij tekortschiet, dat hij schuld heeft aan het niet efficiënt rechtspreken, dat hij zich daarover geneert, dat hij vaker eigenbelangen nastreeft en minder streeft om in samenspraak met collega’s en de leiding meer lid van de gemeenschap te worden, zolang is er geen goed herstel van de verhoudingen mogelijk. De leiding van de rechtspraak zal de rechter op een zakelijke wijze moeten aanspreken op zijn tekorten en hem tegelijkertijd organisatorisch moeten faciliteren ter zake die tekortkomingen om te voorkomen dat de rechter zijn werk niet goed kan doen.

In de derde plaats moeten de bestuurders terug naar hun core business, ver weg van onhaalbare, ook nog in de wet vastgelegde, queestes als bewaking van de rechtseenheid en kwaliteit van de rechtspraak, en moeten rechters afgerekend worden op hun rechterlijke taken en zich verantwoorden voor hoe ze de toebedeelde vrijheid benutten. Bestuurders zullen harder moeten werken dan ze nu doen, maar vooral om de interne doelen te bereiken, via faciliterende sturing en zich minder bekommeren om hun landelijke legobouwwerken.

Met deze vierde bijdrage over wet en regel beoog ik duidelijk te maken dat een binding van rechters aan organisatorische regels ver te zoeken is zolang de bestuurder niet met enige durf de regels en wetten van het rechtsprekende bedrijf durft te codificeren. Maar uitgaande van dergelijke bestuurders en dergelijke heldere normen, hoe kan de rechter aan die regels gebonden worden? Daarover gaat morgen het slot van dit vijfluik.

Rinus Otte
Hoogleraar rechtspleging RUG en senior raadsheer Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden

Voetnoot:
1. Een nieuwere bestuurskundige benadering is The New Public Governance, waarbij uitgegaan wordt van veel partijen, veel prioriteiten met een focus op de context van een organisatie, met een nadruk op waarden en betekenisverlening in relationele context.