De verkeerstoren voor het proces. Zeggen wat je doet, doen wat je zegt

Laat ik beginnen met te beklemtonen dat het versnellen van strafzaken op zich in het vrijblijvende luchtledig hangt. Is 16 weken doorlooptijd beter dan 14 weken doorlooptijd? Op zich is er geen goede maatstaf voor de juiste looptijd van een strafzaak te vinden. Daarom moeten we de ratio van versnellingsprojecten in de sleutel van de wet plaatsen. Een belangrijke insteek is dat het appointement van strafzaken leidt tot afdoening van de zaak. Als de rechter het appointeringsvoorstel ondertekent, dan ligt er in beginsel een samenwerkingscontract tussen openbaar ministerie en strafrechter (met een derdenbeding ten gunste van de justitiabele, verdediging en benadeelde partij) dat op voorgenomen datum en uur de zaak inhoudelijk wordt behandeld en afgedaan, verschoonbare uitzonderingen daargelaten. De schaamte van de strafrechtspraktijk sinds 2000 is dat dit contract continu en vaak onverschoonbaar wordt verbroken. Als 90 % van de appointeringen van strafzaken na één zitting zou uitmonden in een eindvonnis of eindarrest zou er geen verkeerstoren nodig zijn en zou de rechtspraktijk de Nederlandse Nobelprijs voor tijdige rechtspraak krijgen.
De bijvangst van een nagekomen appointement voor de zittingsdruk en de financiën is niet te versmaden, maar de hoofdzaak daarvan is dat het Wetboek van Strafvordering tot gelding komt. Versnellingsprojecten en de eis van tijdige rechtspraak stoelen derhalve mede op het wettelijk appointement en niet op enig beleidsmatig speeltje. Appointeren is niets anders dan dat de rechter zegt wat ie gaat doen en vervolgens moet ie natuurlijk doen wat ie zegt. Daarom is het begrip van het wettelijke appointement de sleutel tot elke verandering rond het organiseren van strafzaken, of hoort dat te zijn. Bestuur en beleid moeten er op gericht zijn de strafrechter de appointeringsafspraak te laten nakomen. Natuurlijk zal dan de ene zitting ruimer of krapper geappointeerd zijn, maar het in één keer afdoen van het geplande aantal zaken zou mijn prioriteit zijn. Gelet op de hoge aanhoudingspercentages in de gerechten, tussen 25 en 60 procent, zal het afdoen van de zaak tijdens de (eerste) zitting al gunstig uitpakken voor de doorlooptijden en daarmee dienstbaar zijn aan tijdiger rechtspraak.

Dit jaar bouwen alle gerechten en parketten een verkeerstoren, voor een belangrijk deel een plannings- en appointeringsbureau, dat met behulp van een betere planning van strafzaken zittingsuitval voorkomt en als het even kan ook de doorlooptijden verbetert. Een loffelijk streven dat ik enkele weken geleden heb omarmd, maar die mij niet blind heeft gemaakt voor de te slechten barrières. Deze column gaat niet over de relatief makkelijke kwesties waar met enig organisatorisch vernuft niet al te moeilijke sleutels voor gevonden kunnen worden.
Hierbij denk ik aan voor elk appointement onontbeerlijke goede dossiervorming en dossierbeheer, maar ook aan een zaaksvolgsysteem en managementinformatie volgens gemeenschappelijke inzichten, het maken van deugdelijke afspraken tussen rechtbanken, hoven en parketten in eerste en tweede lijn en niet in de laatste plaats helderheid voor de balie over de werkwijze. Al deze punten zijn voor een deel logistiek van aard, waarover praktische afspraken met alle betrokken partijen te maken zijn.

De belemmeringen zijn lastiger en langduriger van aard. De eerste barrière raakt het verwachtingspatroon rond organisatorische versnellingsmethoden. Sinds 2000 is deze lange rij aan pogingen mislukt. De oorzaak ligt in de voorstellen die zonder uitzondering neerkwamen op een organisatie van het strafproces voor strafrechters en niet door strafrechters. Het is het terugkerende euvel, maar uiteindelijk moeten de strafrechters in de Nederlandse zittingzalen de zaken afdoen overeenkomstig de planning door anderen, terwijl ter zitting gebreken worden geconstateerd die tevoren niet gezien zijn of waarover de rechters niet willen heenstappen. De slagingskans, ook van de komende verkeerstoren, wordt daarom primair bepaald door de inzet om enkele harde en objectiveerbare organisatorische gebreken te tackelen om het appointement te laten slagen en subsidiair door de vraag hoe vanuit de leiding de individuele strafrechters worden gecommitteerd aan het werk in de verkeerstoren. Verwerving van commitment zal liggen in het scheppen van meer zeggenschap van de rechter over de voorfase aan beslissingen en de daarmee samenhangende voordelen die binding tussen rechter en zaak opleveren. Goed vastgelegde en uitgevoerde delegatiepatronen ontlasten tegelijkertijd de rechter van nodeloos gedoe. Anders gezegd, de verkeerstoren kan hooguit functioneren als verkeersleiding, de leden van de staande en zittende magistratuur zullen uiteindelijk zelf moeten sturen om zittingen tot een goed en tijdig einde te brengen. De leiding van de gerechten zal de rechters en officieren van justitie moeten (durven) voorzien van de middelen om te kunnen sturen.

De tweede barrière raakt aan de organisatorische omvang waarmee dit soort noviteiten aanvangen. Bij een aantal van bijvoorbeeld 10.000 strafzaken per gerecht overheerst naïviteit als met de Taskforce wordt gemeend die 10.000 zaken volstrekt anders georganiseerd te hebben vanaf 1 januari 2015. Het gaat om een ingewikkeld logistiek proces tussen openbaar ministerie en gerechtsafdelingen, met soms meerdere locaties, waarbij draagvlak moet worden gevonden onder de werkers en waarbij ook de balie moet worden betrokken. Het bouwen van het casco en vanaf 1 januari 2015 aanvangen met een substantieel aantal strafzaken is al een majeure inzet, waarna verdere uitbouw per kwartaal kan plaatsvinden. Het zal ook de vraag zijn of de lokale en landelijke trekkers voldoende organisatorisch en juridisch besef van de werkvloeren bezitten of dat in de traditionele valkuil van veel rechterlijke projecten wordt getrapt van veel praten en notities schrijven in plaats van bouwen en – mogelijk voor hen voor het eerst – kennis krijgen van de administratieve werkprocessen. Want op dat laatste komt het in het bijzonder aan, wil er enige torenbouw plaatsvinden en niet een Babylonische toren die – zoals bekend – eindigde in een grote spraakverwarring. Dat laatste zou nieuw gezichtsverlies opleveren voor de toch al zwoegende bestuurders en de Raad voor de rechtspraak en de ontevreden achterban verder voeden. Dit project van de verkeerstoren moet daarom slagen, maar graag gefaseerd, omzichtig en zonder poespas opererende projectgroepen.

De derde en belangrijkste barrière zit op zeggenschapsstructuren en leiderschap. Willen vanuit de verkeerstoren strafzaken beter georganiseerd en geappointeerd worden, dan zal de latere toetssteen zijn of de zittingsrechters zich committeren aan het door de verkeerstoren bedachte zittingsmenu. Waar de eerste barrière ziet op de inzet vanuit de leiding, gaat deze derde barrière over de juridische en organisatorische ontvankelijkheid van de rechter. Als verzoeken van de verdediging worden afgewezen als zijnde onvoldoende onderbouwd en de zittingscombinatie wijst doodleuk toe, dan is er een probleem. Tweezijdige oplossing zal daarom zijn dat de verkeerstoren zich buigt naar de voorzitters van de strafkamers om instemming over de voorgenomen beslissingen te krijgen alsmede dat zittingsrechters zich meer committeren aan wat de rechters in de verkeerstorens preliminair hebben beslist. Dat benodigde wederzijdse commitment staat nu nog voluit in de kinderschoenen en zal dus ontwikkeld moeten worden.
Elke rechter, griffier en griffiemedewerker weet welke rechter langzaam of snel is, twijfelend of besluitvaardig of meer aanhoudt dan gemiddeld. Bij een al te besluiteloze combinatie valt het zittingsrendement weken tevoren te voorspellen. De diep verankerde mores in de rechterlijke macht is dat rechters elkaar op deze breed bekende gegevens niet aanspreken. Natuurlijk is de zittingsuitval veelvuldig te herleiden tot de niet opgeroepen tolk, tot de verkeerde betekening van een dagvaarding, maar de focus op de fouten van het OM is ook een excuus niet te veel naar onszelf te kijken. Je hoeft voor het laatste je oor maar bij het OM te luisteren te leggen. Een substantieel deel van de zittingsuitval heeft ook van doen met rechters die niet tijdig beslissen, onnodig aanhouden en niet in adequaat tijdbestek de zaken behandelen.

Wat is nodig?
– Een wetgever die, naast andere verdergaande verbouwingen van het huidige strafproces, de verdediging dwingt in een vroeg stadium, en dus niet tien dagen en nog korter voor een zitting, met grondig onderbouwde (getuigen)verzoeken te komen die daarna niet meer herhaald mogen worden. Ik realiseer me dat dit in hoger beroep eenvoudiger kan worden gerealiseerd dan bij de rechtbanken, waar het openbaar ministerie regelmatig heel kort voor een zitting het onderzoek afrondt en daardoor de verdediging niet altijd tijdig verzoeken kan doen, maar wellicht moeten zaken ook niet geappointeerd worden voor de inhoudelijke behandeling voordat het openbaar ministerie zijn onderzoek heeft afgerond.
– Een bestuur dat enerzijds sterker moet inzetten op de teamvoorzitters die de bestuurlijke doelen rond de organisatie van het strafproces realiseren en die anderzijds de verkeerstoren de benodigde bevoegdheden meegeeft rond appointeren en zittingsroosters. Zo niet, dan sterft de komende verkeerstoren in dezelfde vrijblijvendheid als alle vorige pogingen en worden de spanningen juist verdiept.
– Een afdelingsleiding die inzet op een afnemende vrijblijvendheid voor het komende decennium. Het intern prijsgeven van aanhoudingspercentages per rechter kan het debat helpen aanjagen.
– Een verkeerstoren die consequent de verbinding zoekt en organiseert met de strafkamers die het uiteindelijke zittingswerk voor hun rekening moeten nemen
– De ontwikkeling van (ver)bindende afspraken/convenanten/resultaatsafspraken die we helaas niet bottom-up zullen bereiken met aardige bijeenkomsten over professionele standaarden, maar die bestuurlijk moeten worden ontwikkeld aan de hand van inzichten uit de verkeerstoren en die lokaal mogen verschillen, mits in overeenstemming (over de uitgangspunten) met de rechtbanken en de balie de naleving strikt(er) wordt gehandhaafd. De individuele rechter en medewerker werkt niet voor zichzelf maar vormt een onderdeel van een gerecht dat probeert de geappointeerde overeenkomst tussen gerecht en samenleving na te komen. Deze door de verkeerstoren te concipiëren lokale procesreglementen, waar het gerecht, de balie en het parket zich in beginsel op richten, zal eveneens onderscheid moeten gaan maken tussen standaard- en maatwerkzaken. Dat onderscheid zal moet doorwerken voor de wijze waarop eenieder bij de planning en logistiek kan worden betrokken.

Schoksgewijs groeit de rechterlijke organisatie toe naar een zakelijker berechting. Dat is grote winst, maar tot op heden zijn de strafrechters onvoldoende meegenomen in die verzakelijking en overheersen persoonlijke en individuele beelden van wat een goede rechter is. Mijn inschatting is dat we toegroeien naar een grotere individuele verantwoordelijkheid van rechter en medewerker voor het organisatorische groepsresultaat van de te berechten strafzaken. Verlies aan zittingscapaciteit zal steeds meer herleid kunnen worden tot individuele acties, nalatigheid en niet optimaal functionerende rechters en medewerkers. Dat is een goede zaak. Met gestaag doorduwen zal de huidige en helaas nog diepgewortelde sfeer van vrijblijvendheid verminderen. De sfeer zal misschien verharden door de weerstand van een kleiner wordende minderheid, maar over een decennium kunnen we een meer verantwoorde strafrechtspleging tegemoet zien, mits de verkeerstoren een integrale omslag inluidt zowel op logistiek vlak als op bestuurlijk en juridisch leiderschap. Professionals veranderen niet uit zichzelf hun gekozen attitudes, maar moeten worden overreed en hebben daar een faciliterend en consequenter leiding voor nodig dan thans bij veel gerechten het geval lijkt te zijn.

Ik sluit af. De verkeerstoren kan een katalysator vormen voor een adequater georganiseerd en geappointeerd zittingsrendement indien de leiding de barrières slecht en de zittingsrechters zich meer committeren. Aldus kan via het zuur van een mogelijk moeizaam veranderingsproces de samenleving beter bediend worden iets meer zoet ontstaan voor een rechterlijke macht met een lagere zittingsdruk en betere interne verhoudingen. Maar dan moet er nog veel water naar de zee stromen en veel weerstand worden overwonnen. We staan nog maar aan het begin van een moeizaam en langdurig veranderingsproces.

Rinus Otte
Hoogleraar rechtspleging RUG en senior raadsheer Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden