De visitatie van de gerechten als kwaliteitsbarometer van de rechtspraak 2014

Inleiding
De visitatiecommissie rechtspraak 2014 staat in lijn met de vorige visitatiecommissies die hun werk deden in 2006 en 2010. Die nog prille traditie noopt tot vergelijking.
In 2006 werd ruime aandacht gevraagd voor thema’s als onpartijdigheid, integriteit, deskundigheid, bejegening, rechtseenheid, snelheid en tijdigheid, externe oriëntatie en ontwikkeling van een kwaliteitssysteem.
In 2010 waren de thema’s ietwat gekanteld en waren de aanbevelingen ook scherper. De sturing was te afwachtend, sectorale schotten leverden te weinig lerend vermogen, er was te weinig verbinding tussen bestuurlijke kwaliteit en de operationalisering ervan in de sectoren, kennismanagement en deskundigheidsbevordering waren nog niet optimaal, het personeelsbeleid kon nog verder worden ontwikkeld, mede in het licht van de plicht ruimere arbeidsperspectieven te ontwikkelen en tot slot vond de commissie dat er voor de doorlooptijden van zaken meer structurele sturing moest plaatsvinden.

Deze uitkomsten passen bij de tijdgebondenheid van visitaties. De vraag is of de visitatiecommissie een tijdgebonden voorbijganger in de tijd is of onderzoek doet naar de stand van de rechterlijke organisatie in een langer durende ontwikkeling. Bij wijze van voorbeeld wijs ik naar 2010, toen de visitatiecommissie vragen stelde naar het arbeidsmarktbeleid en (kennelijk) niet de langer durende ontwikkeling aanvoelde dat er – toen al – steeds minder zaken door de rechtspraak werden afgedaan en strafzaken – toen al – massaal door politie en het openbaar ministerie werden afgedaan. Die ontwikkeling heeft zich massief doorgezet en thans is er, overigens ook door andere ontwikkelingen, sprake van ombuigingen en van een krimp, hetgeen evidente invloed heeft op het arbeidsmarktbeleid en de bestaande stagnerende doorstroming van ondersteunend personeel.
Het is daarom pleitbaar om op zoek te gaan naar een golfslag in de tijd, naar een langer durende en minder tijdgebonden ontwikkeling op macroniveau om vervolgens te bezien of en hoe de gerechtelijke organisatie daarop inspeelt.
Daarbij merk ik op dat de visitatiecommissie in beginsel zal uitgaan van het visitatieprotocol 2013, waarbij kwaliteitsinstrumenten en cultuur, organisatie, feedback en ontplooiingskansen centraal staan.

Een golfslag in de tijd. Tijdigheid (en versnelling) van rechtspraak
Natuurlijk zijn er vele grotere en kleinere ontwikkelingen, maar als ik er een zou moeten noemen die sinds 2000 een consistente golfslag veroorzaakt is dat die van de tijdigheid en daarvoor benodigde versnelling van rechtspraak die door de samenleving wordt verlangd. Het gaat hier om een grote maatschappelijke beweging. Patiënten willen sneller zorg, wachtlijsten zijn een aanklacht tegen de kwaliteit van de zorg. In de rechtspraak is, zoals vaker en begrijpelijk vanwege het maatschappelijk volgende karakter van de rechtspraak, sprake van eenzelfde ontwikkeling. Slachtoffers willen sneller dan decennia geleden weten of de verdachte de dader is, of en wanneer ze hun schade vergoed krijgen. Hetzelfde geldt voor de preventief gehechte verdachten. Waar de wachttijden tot voor kort gemiddeld twee jaren bedroegen en waarover weinigen leken te vallen, is eenzelfde wachttijd thans niet meer aanvaardbaar. De doorlooptijden van strafzaken zijn dus een wezenlijk kwaliteitselement. Sinds jaar en dag stipuleren politici, bewindslieden, landelijke en lokale bestuurders van de rechtspraak dat de versnelling van rechtspraak prioriteit van de eerste orde is. Vele landelijke en lokale commissies hebben werk verzet om de disfunctionaliteit in de berechting van strafzaken te keren en even vaak zijn die inspanningen gesneefd. Vele best practices zijn ontwikkeld en vervolgens op lokaal niveau blijven steken. De nieuwste inspanning komt van de gemeenschappelijke Task force van OM en ZM en moet resulteren in zogeheten verkeerstorens waarin de planning van strafzaken voortvarender ter hand wordt genomen. Voorwaar een groot maatschappelijk en organisatorisch thema van gewicht dat ook de visitatiecommissie niet onberoerd kan laten, temeer nu de komende Agenda voor de rechtspraak dit thema zeer prominent tot een hoofddoel heeft verheven. Snelheid is een middel om tijdig recht te doen. Een zaak of categorie van zaken heeft een bepaalde doorlooptijd/snelheid nodig om een rechtvaardige beslissing te kunnen geven; om recht te kunnen doen. De juiste snelheid (middel) heeft tijdigheid tot doel. Het vermijden van onnodige ‘planktijd’ en processtappen (aanhoudingen, getuigenverhoren etc.) draagt bij aan maatschappelijk relevante/tijdige rechtspraak.

Benadering van de visitatiecommissie
Sinds jaar en dag hekel ik de gefragmenteerde werkprocessen in de rechtspraak. Alles hangt met alles samen, maar voor alles hebben we afzonderlijke coördinatoren en protocollen en zo verder. Die fragmentatie is een van de oorzaken van de vervreemding die verschillende leden en delen van de rechterlijke organisatie in zich meedragen. Onderwerpen als feedback, kennismanagement en personeelsbeleid dienen daarom niet afzonderlijk te worden gewikt en gewogen omdat dan de onderlinge samenhang wordt miskend. De overtuigingskracht van de visitatiecommissie kan worden veilig gesteld indien vragen en onderzoeksrichtingen verbinding aanbrengen tussen macrothema’s en het rechterlijk werk van alledag. In deze notitie heb ik een willekeurig thema als voorbeeld genomen, maar wel een dat sinds 2000 spraakmakend is. Ik had ook kunnen fixeren op een onderwerp als de bejegening van procespartijen, maar ik heb gekozen voor het kwaliteitsthema van tijdige rechtspraak. Op deze wijze kunnen de onderwerpen uit het visitatieprotocol langs de lat van één heldere en kenbare mal worden gelegd die ik zou laten toetsen in de bezoeken aan en de gesprekken binnen de gerechten.

Een alternatieve aanpak door de visitatiecommissie 2014
Zonder te hoeven verwijzen naar Rousseau kan de Rechtspraak de samenleving beschouwen als een contractspartner. De genoemde tijdigheid en daarvoor benodigde snelheid van rechtspraak is daarmee een eerste contractsthema dat de rechtspraak – op straffe van gezagsverlies – intern dient te verzilveren. Van hoog tot laag, van Raad voor de Rechtspraak tot aan de gerechtsbode die de zaken in de zittingzaal uitroept, zal de organisatie moeten zijn gericht op de vertaling van die maatschappelijke urgentie tijdig en dus sneller recht te spreken. Wanneer dat uitgangspunt wordt gedeeld, zijn de deelthema’s en te stellen vragen aan rechters en medewerkers eenvoudig te traceren.

1. Hoe bevordert de Raad voor de Rechtspraak de benodigde snelheid van rechtspreken?
2. Waaruit blijkt dat dit thema door de Raad tijdens de verantwoordingsgesprekken met de lokale gerechtsbesturen wordt geëxploreerd en hoe keert dit terug in de landelijke en lokale berichtgeving, belegd met uitvoeringsgerichte en toetsbare plannen?
3. Welke kwaliteitsnormen zijn voor dit thema vastgesteld, hoe deze zijn verankerd, welke prestatieafspraken zijn er ontwikkeld en hoe deze worden geborgd via de lokale verantwoordingsprocessen?
4. Hoe gaan de afdelingsvoorzitters met deze urgentie om, hoe wordt een en ander besproken met rechters en medewerkers?
5. Hoe vormt dit thema onderdeel van de feedbackcultuur? Bespreken rechters met elkaar en de leiding de ontijdigheid van rechtspreken, het veelvuldig schorsen van onderzoek en daardoor vermorsen van tijd en (dure) menskracht? Vormt dit onderdeel van de functioneringsgesprekken en leidt een tragere werkwijze tot vergrote aandacht voor het individuele functioneren van de betrokkene? Hoe wordt de rechter of medewerker die consequent met achterstanden kampt begeleid? Heeft een en ander consequenties voor het promotiebeleid, het wel of niet (mogen) behandelen van grote zaken?
6. In welk opzicht vormen rechters en medewerkers een lerende gemeenschap die dit thema met zelfkritiek en de benodigde innovatie en creativiteit ter hand nemen?
7. In hoeverre zijn er best practices die recht doen aan de couleur locale en waar veel rechters en medewerkers begrijpelijkerwijs zo sterk aan hechten?
8. Welke praktische oplossingsrichtingen heeft het gerecht in kwestie gekozen? Denk aan lokale best practices als de verkeerstoren, de Eigen beheerkamer en de A-12.
9. Welke problemen hebben de gesprekspartners in het gerecht ondervonden bij het ontwikkelen en onderhouden van de eventuele best practices rond de onderlinge solidariteit, de aanspreekbaarheid van elkaar en de leiding, de afwezige of aanwezige samenwerking met elkaar en met de leiding etc?
10. In hoeverre vormt het thema van tijdigheid een onderdeel van de selectiecriteria bij de aanwas van nieuwe rechters en medewerkers?
11. Hoe wordt dit thema vertaald in juridische opleidingen en andere scholingsactiviteiten?
12. Wordt bij rechters en medewerkers die moeite hebben met de werklast omgezien naar hun individuele juridische taakopvattingen en andersoortige wijze van werken die mogelijk in de weg staan aan een tijdige(r) afdoening van zaken?
Tijdens de bezoeken kan de visitatiecommissie in het midden laten of een en ander aanvaardbaar is. Uiteraard is dat uiteindelijk wel een vraag die voor het definitieve rapport beantwoording behoeft.

Strafvordering als kader voor organisatorische ontwikkelingen
De afdoening van zaken symboliseert het hoogtepunt, de hoogmis oneerbiedig gezegd, van de rechtspraak. Dat kan een zitting zijn, maar soms ook een schriftelijke afdoening van de zaak.
Elk facet van de rechterlijke organisatie gaat daar naar toe of daar vandaan. Maar niet alleen de organisatie; ook het Wetboek van Strafvordering richt zich op het onverwijlde afdoen van de strafzaak. Veel wetswijzigingen sinds 2000 zijn in lijn met de bevindingen van de grote onderzoekscommissie Strafvordering 2001 en bedoeld om een efficiënter en effectiever strafgeding te bouwen. De jurisprudentiële lijn van de cassatierechtspraak heeft daarbij aansluiting gevonden. Een overheersende vraag is nu of deze wettelijke, jurisprudentiële, beleidsmatig-organisatorische en bestuurlijke tendens in lijn is met hoe de rechtspraktijk zich op de werkvloeren voltrekt.

Vragen van de visitatiecommissie zouden kunnen uitgaan naar productie(beleving), (representatieve) leiding en besturen, feedbackcultuur en zo verder, maar deze begrippen moeten, mits het kwaliteitsthema van tijdigheid als voorbeeld wordt gekozen, consequent in de sleutel worden gezet van de maatschappelijke vraag naar tijdige(r) rechtspraak. De rechtspraak probeert dienstbaar te zijn aan de samenleving met de belofte om onafhankelijk en onpartijdig aan rechters voorgelegde conflicten te beslechten. Aan die dualiteit is de onverwijldheid toegevoegd. Mede om dat doel te bereiken is sinds begin deze eeuw, naast andere motieven, het prestatiemanagement ingevoerd. De crux van de laatste 14 jaar is dat dit kwaliteitsmanagement nog maar schamel in de rechterlijke attitude is ingedaald.

In de rechtszaal zal de rechter moeten proberen onpartijdig, onafhankelijk en onverwijld recht te spreken. Buiten de rechtszaal zal de rechter moeten proberen niet mee te deinen met onrust, maar in ruste, onafhankelijk en onpartijdig van enige organisatorische, collegiale of maatschappelijke commotie onverwijld zijn zaken zo te regisseren dat de zaak tijdig tot een rechterlijke uitspraak leidt. De commissie kan proberen te achterhalen of die maatschappelijke vraag naar onverwijldheid bij de rechters afdoende is geïnternaliseerd en individueel is verwezenlijkt in de eigen taakopvatting. Ook hier noem ik facultatief enkele vragen.

1. Is de rechter gericht op zijn eigen beeld van een goede taakvervulling of op de samenspraak met de andere leden van de werkgemeenschap?
2. Kan de rechter of medewerker zich daaraan overgeven en daarin opgaan of blijft hij op zichzelf, ook ten aanzien van de bredere maatschappelijke verbinding die de rechtspraak met de samenleving is aangegaan om meer onverwijld recht te doen op de aan ons voorgelegde juridische conflicten?
3. Welke bijdrage levert de rechter of medewerker aan het gemeenschappelijk rechtspraakgevoel, dat niemand voor zichzelf rechtspreekt en werkt, maar ten behoeve van een groter geheel waaraan hij of zij dienstbaar kan zijn?
4. Welk beleid heeft de landelijke en lokale leiding van de rechtspraak ingezet om deze versnelling van rechtspraak bij de rechters te katalyseren?

Uiteraard gaat het om golfbewegingen, in een toekomstig tijdsgewricht zal misschien blijken dat het individualistische werken teveel is opgegaan in een gemeenschapsgevoel, maar de rechtspraak zit thans nog steeds in de eerste golfslag van pakweg 15 jaar. Hoe komen we aan een gemeenschappelijker doelbeleving van de individuele magistraten? Alle vragen van de visitatiecommissie zouden gericht kunnen zijn op de vraag of dat gemeenschappelijke streven, dat gerechtelijk en rechterlijk gemeenschapsgevoel (wat heus iets anders is), na verschillende visitatiecommissies als groeiend, stagnerend of krimpend kan worden geschetst en wat de leiding eraan doet om die golfslag te laten evalueren naar een volgende golfbeweging.

Uitleiding
Natuurlijk zijn er vele andere onderzoeksthema’s en vragen denkbaar, zoals naar de werkdrukbeleving of naar de effecten van de Herziening van de Gerechtelijke Kaart, maar dergelijke visitatievragen leveren mogelijk kortzichtige uitkomsten op, die bovendien teveel in de scholenstrijd binnen de rechterlijke organisatie getrokken kunnen worden. Het zal er op aan komen of de visitatiecommissie een minder tijdgebonden maar steeds klemmender thema weet aan te boren, waarbij zowel de productiemaatstaven van de leiding als de productiedruk op de werkvloer aan bod komen, alsmede alle deelthema’s die raken aan de organisatie van het rechtsprekende werk en het lerende vermogen van rechters en organisatie rond de kwaliteit van werken. Elk onderwerp en elke mal is denkbaar, mits alle thema’s uit het visitatieprotocol toepasbaar zijn op een vrij eenvormig thema omdat dit de herkenbaarheid en vergelijkbaarheid van de gesprekken bevordert.
Bovenal hoop ik dat de visitatiecommissie de meerwaarde van een insteek ziet die naar alle gremia en stromingen binnen de Rechtspraak verbindend kan uitwerken omdat van leiding tot medewerker eenieder gecommitteerd is om een publiek doel als tijdige rechtspraak te incorporeren in de eigen taakuitoefening. Aldus zou de visitatiecommissie een verbindende factor kunnen vormen in een onrustige(r) organisatie en in een onrustige(r) samenleving.

Rinus Otte
Hoogleraar rechtspleging RUG en senior raadsheer Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden