Vierluik over de bedrijfsvoering van de rechtspraak. 1. De controller

Inleiding

Voor rechters en raadsheren is het de kunst een balans te vinden, aldus Paul Schnabel in zijn recente lezing voor de Dag van de Rechtspraak. “Als je zegt: kwaliteit is de allerhoogste standaard en het enige dat telt, dan loop je vast. Want dat is louter een juridisch streven. Dat is niet meer voldoende. Politiek en maatschappelijk gezien gelden er andere kwaliteitscriteria en die kunnen niet worden genegeerd. De juiste balans – dat is goede kwaliteit.”

Met Schnabels conclusie ben ik het graag eens. Om de door hem bedoelde balans te bereiken zijn afwegingen nodig en een gezonde samenwerking en regelmatige tegenspraak, zoals tussen de Raad voor de rechtspraak en de gerechtsbesturen en binnen de gerechten tussen de gerechtsbesturen en de interne leidinggevenden. Ook in onderhavig blog draag ik, als bekend, graag bij aan de discussie over een gezonde balans tussen bestuur en rechters, tussen geld, wachttijden en juridische perfectie.

Onderdeel van de balans is ook een gezonde financiering en organisatie van de rechtspraak.

Al jaren bepleit ik dat rechters zich medeverantwoordelijk moeten voelen voor het realiseren van niet alleen juridische, maar ook bestuurlijke doelen, zoals kostendekkendheid en vlotte doorlooptijden. Ik ben voor een vergaande delegatie aan rechters, waardoor rechters zelf meer feeling krijgen voor en toekomen aan – in Schnabels woorden – het vinden van een balans tussen politieke, maatschappelijke en juridisch optimale kwaliteit. Het vinden van een balans brengt mee dat er soms – liefst op innovatieve wijze – compromissen gevonden moeten worden om alle wedijverende doelstellingen (juridische kwaliteit, tijdigheid, goede motiveringen, kostendekkendheid, permanente educatie) te bereiken. Dat het mogelijk zou zijn álle gestelde doelen in volle omvang bij alle organisatie-onderdelen te behalen, zoals naar wel wordt gedacht bij uitstek het voordeel zou zijn van centraal aangestuurde organisaties, is een illusie. Het betrekken van professionals is daarbij nodig. Zij hebben de sleutel in handen en moeten de ruimte hebben om te helpen keuzes te maken tot het (her)schikken van alle uitdagingen die zich voordoen en zo de gewenste balans te bereiken.

Integrale managers, die resultaatsverantwoordelijk zijn voor de balans tussen juridische en bestuurlijke doelstellingen, moeten zich ten opzichte van besturen verbinden de afgesproken resultaten te halen. Zij moeten daarvoor echter wel enige manoeuvreerruimte bezitten, anders zijn zij louter zetbazen, die het vijfjarenplan moeten uitvoeren (en we weten waar dat toe heeft geleid).

De manoeuvreerruimte die leidinggevenden en rechters, samenwerkend in afdelingen, teams en/of kamers moeten hebben, betekent niet dat zij niet hoeven te worden gecontroleerd waar het gaat om verstandig omgaan met toevertrouwde middelen. Op dat aspect ga ik in dit eerste deel van het vierluik nader in. Wie een parochie wil openhouden, wie een voetbalvereniging wil oprichten, wie op het schoolplein knikkers wil ruilen, doet dat volgens bedrijfskundige inzichten. Je bent wel gek als je de tien mooiste knikkers ruilt voor één grauw knikkertje dat iedereen al heeft. Wie in het groot het beste wil bieden, en dat is het geval als je jaarlijks tienduizenden rechtszaken moet beslechten, doet dat tegen de voordeligste prijzen. Als de boekhouder van het paleis van justitie dan ook nog een goed beheerder is, zijn de rechters in dat gerecht spekkoper. Een goed financieel beheer levert meer geld voor de rechtszaken op en kan bijvoorbeeld leiden tot kortere wachtlijsten voor de rechtzoekenden.

De meest onbekende maar in dit opzicht de belangrijkste man (of vrouw) in het gerecht is de (business) controller. Hij hoort het rekenwonder van het gerecht te zijn die tot in het laatste detail adviseert over de toedeling van de gelden over de onderscheidene afdelingen en andere uitgaven. Zijn positie is niet bij alle gerechten dezelfde. Ik sta stil bij zijn positie in de organisatie en bij het doel van zijn werk.

Positie en de tweeledige taak van de controller

Bij het ene gerecht valt de controller onder de voormalige directeur bedrijfsvoering en thans onder de afdelingsvoorzitter bedrijfsvoering. Ik kan me een gerecht herinneren waar een discussie woedde tussen de president en de directeur bedrijfsvoering, beiden wilden ze de controller rechtstreeks aansturen. Deze vraag is belangrijker dan de doorsnee lezer op het eerste gezicht vermoedt. Wie het geld heeft bezit de macht. In alle eenvoud komt het daar wel op neer. De positie van de controller hangt daarom af van de onderlinge machtsverhoudingen in het gerechtsbestuur. Volgens de wet is sprake van een collegiaal bestuur, maar elke betrokkene weet dat het goede bestuur wordt gedicteerd en gedirigeerd door de president die hopelijk twee goede “bijzitters” heeft, het rechterlijk en het niet-rechterlijk bestuurslid. Er is daarom veel te zeggen voor een koppeling van de controller aan de president. Een woeste gedachte bekruipt me wel eens dat de controller in dienst kan zijn van de Raad voor de rechtspraak en functioneert als een vooruitgeschoven positie en als verbindingsofficier tussen de Raad en de lokale rechtspraak. Maar gelet op de redelijk autonome posities van de gerechten is dit idee (nog) een brug te ver. Zelfs bij mijn pleidooi voor een koppeling van de controller aan de president is de kritische vraag te stellen of de controller hiermee niet zijn onafhankelijkheid jegens het bestuur verliest, tegelijkertijd behelst die kanttekening de stille gedachte dat de controller nu wel onafhankelijk is, en dat waag ik te betwijfelen.

De controller adviseert het bestuur en in mijn bepleite scenario alleen de president over de aanwending van de budgetten. De belangrijkste taak wordt echter vrijwel nooit genoemd en wordt de komende jaren nog belangrijker, althans dient dat in mijn visie te worden. Dat is de controletaak. Het menselijk ras heeft altijd moeite gehad met controle en aangezien rechters tot het menselijk ras behoren, is het met de controle in de rechtspraak even moeizaam gesteld als in andere overheidsdomeinen. Om die reden spreken we liever over verantwoordingsprocessen. Rechtspraak wordt gefinancierd met publiek (belasting)geld en daarom is het belangrijk dat wordt meegekeken of dat geld goed is terechtgekomen, en bijvoorbeeld heeft geleid tot kortere wachttijden voor justitiabelen. De modern omschreven verantwoordingsprocessen zijn per gerecht anders geregeld, maar meestal komt het erop neer dat de gerechtsafdelingen elk kwartaal een of twee bestuursleden en af en toe de controller op bezoek krijgen om de voortgang bij de afspraken en de streefcijfers te bespreken.

De relatie tussen controller en afdelingen

Terug naar de gerechtelijke realiteit. Ik probeer minder prikkelende woorden te kiezen, dus ik mag nu niet iets schrijven als droevig of slecht, laat ik het daarom zo formuleren: de verantwoordingsprocessen in de rechtspraak kunnen nog wel een zekere ontwikkeling doormaken. Ik kan naar mijn eerdere publicaties verwijzen, maar ik vat samen.

De landelijke rechtspraak krijgt een bepaald overheidsbudget en verdeelt dat volgens afgesproken prijsafspraken over de gerechten. De gerechtsbesturen verdelen dat geld vervolgens langs de interne afdelingen. De verdeling is sterk afhankelijk van de inschattingen van het aantal rechtszaken in het komende jaar. Of de afdelingen uitkomen met hun geld is dus voor een deel afhankelijk van de instroom van zaken, de bewerkelijkheid daarvan en van de vraag of de rechters de zaken afdoen zoals voorzien. Als er problemen zijn met de instroom is er altijd nog een soort ijzeren werkvoorraad waarmee de rechters en het andere personeel aan het werk gehouden kan worden. De voornoemde bewerkelijkheid is echter een relatief begrip. Gerechten die hun werk(stijlen) niet op orde hebben, kampen met financiële tekorten, wijzen zolang ik me al herinner steevast op de bewerkelijkheid van de zaken of zwartepieten sinds mensenheugenis naar het openbaar ministerie. Met een beetje boerenverstand zou je ook kunnen zeggen: het zit soms mee, het zit soms tegen, maar elk gerecht heeft tegenslagen. De belangrijkste oorzaken van financiële tegenvallers zit in de wijze van werken van rechters. Rechters die vele zittingen voor de behandeling van de aan hen toebedeelde rechtszaken nodig hebben of weinig zaken op een zitting willen of kunnen behandelen, kosten het gerecht de kop en berokkenen de wachtende rij met rechtzoekenden schade.

We zijn aangekomen bij de kern van de steeds terugkerende problematiek in de rechtspraak. Rechters die niet goed functioneren of langzaam werken dienen aangesproken te worden op hun functioneren. Als ze vervolgens niet komen tot innovatief werken, dienen ze geholpen te worden met behulp van bijvoorbeeld een lagere zittingslast en eenvoudiger zaken. Maar voorzitters van teams en afdelingen bespreken met rechters te weinig hoe ze functioneren, laat staan dat zij aan dat functioneren gevolgen durven te verbinden. Vele leidinggevenden zijn bezorgd om hun positie, vrezen te weinig rugdekking uit het bestuur, en bewaren liever de vrede. In de praktijk betekent dat het accepteren van minder productie of het verhogen van de zittingslast van diegenen die wel innovatief werken of niet over een hogere zittingslast klagen. Bestuurders zijn uit hetzelfde hout gesneden. Zij laten afdelingsvoorzitters wegkomen met tekortschietende resultaten en gedragen zich in hun eigen verantwoordingsprocessen defensief naar de Raad voor de rechtspraak. Soms schiet het door in de andere richting. Bestuurders en leidinggevenden reppen dan jaar na jaar van de geweldige inspanningen van ‘hun’ rechters. De cijfers blijven meestal bij die ‘geweldige inspanningen’ achter.

Ik zou de warme woorden verminderen en op grond van dienstbaarheid aan het publieke belang van een goede rechtsbedeling voor een sobere prijs contractmanagement invoeren. In die situatie kan met rechters prestatieafspraken worden gemaakt, waarbij zowel leidinggevenden als rechters gefaciliteerd worden om de afgesproken resultaten te behalen. De resultaatsafspraken zijn rechtstreeks herleidbaar naar de bestuurlijke afspraken. In die zin zijn voorzitters van teams en afdelingen uitvoerders van het bestuurlijk beleid.

Een sterkere positie van de controller in het gerecht

Wat heeft deze stagnatie in zowel het leidinggeven als in de resultaten van rechterlijk werk van doen met de controller, de eerste hoofdpersoon in dit vierluik? Sinds jaar en dag werk ik als rechter op een integrale wijze samen met ondersteunende medewerkers aan een betere organisatie van het strafproces. De resultaten blijven verbluffen. Die integraliteit van werken laat onverlet dat de griffie wordt geleid door een eigen hoofd, maar de griffiemedewerkers zijn alleen inzetbaar voor het team waarbinnen ze zijn gepositioneerd en gehuisvest.

Eenzelfde integraliteit zou wonderen kunnen verrichten voor de finance en control van een gerecht. Alle bedrijfsvoeringsmedewerkers binnen de afdelingen dienen hiërarchisch in de afdeling bedrijfsvoering te worden gepositioneerd, waarbij de financiële medewerkers rechtstreeks onder de controller ressorteren. Omdat de afdeling bedrijfsvoering vanwege de afstand tot de andere afdelingen – veelal ten onrechte – weinig gewicht in het gerecht wordt toegekend, zou ik de bedrijfsvoeringsmedewerkers huisvesten in de rechtsprekende afdelingen, maar de leiding verleggen van de afdelingsvoorzitter naar het bestuur en de controller ter zake de financiële kwesties. Deze omslag is nodig om enerzijds de besturen in de gelegenheid te stellen meer autonomie aan rechters te bieden voor verschillende wijzen van werken, daarin te faciliteren via bestuurlijke medewerkers, en anderzijds om verantwoordingsprocessen te ontwikkelen waarin de controller kind aan huis wordt bij de afdelingsvoorzitters. Ik kan me een bestuur herinneren waar de controller om principiële redenen niet welkom was bij de sectorvoorzitter, maar dat is verleden tijd. De bestuurders zijn volgens de nieuwe Wet op de Rechterlijke Organisatie op afstand van de afdelingen geplaatst, zij dienen daarom sterkere toezichthoudende en faciliterende banden met de afdelingen te ontwikkelen en de huidige financiële medewerkers van de afdelingen naar zich toe te trekken.

De gerechtsbestuurders zullen zich in het komende tijdvak moeten herpakken. Dat kan op het vlak van warm aandoende uitstraling, maar ik zie liever dat rechters daarvoor een ouderwetse potkachel aanschaffen. De economische bomen zullen niet snel meer reiken naar de hoogten van weleer. Goed financieel beheer is daarom cruciaal voor een gezond financieel gerecht en daarmee voor een goede rechtsbedeling. Om dat te bereiken zullen zij normatieve keuzen moeten maken die niet altijd vrolijk stemmen. Daarvoor is durf nodig en geen bemantelende taal. De gerechten moeten onder alle omstandigheden kostendekkend gaan werken en tegelijkertijd is er een snellere rechtspraak nodig. Die twee – vaak samenhangende – doelen vergen enkele stappen.

  1. De leidinggevenden dienen zich, meer dan tot nu toe het geval is, mede verantwoordelijk te weten als uitvoerders van het bestuurlijke beleid. Rechters zouden daadwerkelijk prestatieafspraken moeten maken met de leidinggevenden.
  2. Bij die uitvoering dienen zij gefaciliteerd te worden door bestuursmedewerkers (thans nog afdeling bedrijfsvoering geheten) zodat leidinggevenden en rechters met de discretionaire ruimte kostendekkende en tijdige rechtspraak kunnen leveren, waarbij de rechters (uiteraard zou ik zeggen) binnen bandbreedtes vrij worden gelaten hoe ze daartoe komen.
  3. De controller wordt de centrale rechterhand van de president en stuurt verschillende assistent controllers in de afdelingen aan die ten behoeve van president en controller de afdelingsleiding faciliteert om de bestuursafspraken te halen door de juiste informatie te verschaffen over het afdoeningsprofiel van de afdeling en de daarin werkzame rechters.
  4. De controller zou het als een dure plicht moeten beschouwen om een inzichtelijk (financieel) werklastmetingssysteem te ontwikkelen dat leidinggevenden en rechters maandelijks helpt de voortgang van de resultaatsafspraken te bewaken.

Indien de leiding van de gerechten sterker, normatiever en sturender gaat optreden zonder zich tot in detail met de uitvoering van het gerechtelijke beleid te bemoeien, zal een sterke controller als spil tussen president en rechtsprekend volksdeel wonderen doen voor de financiën van het gerecht, maar ook voor de kostenbewustheid van veel rechters.

Tot slot. Ook hier geldt de waarschuwing aan het eind van mijn inleidende stuk over bedrijfsvoering. Centralisme pur sang is de doodsteek voor de broze verhoudingen tussen bestuurders en rechters. Het zal de kunst zijn indringender maar op afstand te sturen via de controller en tegelijkertijd stevige uitvoeringsruimte voor de leidinggevenden te laten om de afgesproken resultaten te behalen.

Rinus Otte
Hoogleraar rechtspleging RUG en senior raadsheer Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden