Too much, too mechanical and too money-driven

Handhaving is nooit een doel op zich. Ze dient er toe om op te treden tegen schending van normen en de daar onderliggende waarden. Sommige van die waarden liggen diep in onze cultuur verankerd, andere zijn ontstaan door de manier waarop we onze samenleving hebben ingericht. Overtreding van de eerste groep wordt wel aangeduid als mala in se, die van de tweede als mala prohibita.

De regels die in het verkeer gelden, vallen grotendeels in de tweede categorie. Snelheidsbeperkingen, het verbod om door rood licht te rijden, rechts houden en dergelijke zijn functionele normen die zijn ontstaan als gevolg van de alsmaar toenemende verkeersintensiteit en de behoefte om de negatieve gevolgen daarvan voor de veiligheid van de weggebruikers binnen de perken te houden. Vroeger, toen er veel minder verkeer was, waren die regels en die lichten er ook niet. Juist bij de handhaving van dit soort instrumentele regels behoort naar mijn mening steeds zorgvuldig te worden gekeken naar de relatie tussen de intensiteit van de handhaving en het effect daarvan op het achterliggende doel.

In 1972 waren er in het Nederlandse verkeer ruim 3200 dodelijke slachtoffers te betreuren. Dat enorme aantal, bijna 10 per dag, heeft geleid tot een intensief “programma ” om de veiligheid in het verkeer te vergroten. Niet dat er veel samenhang in dat programma zat, maar er werd wel een reeks van maatregelen genomen die er, gezamenlijk, toe hebben geleid dat het aantal verkeersdoden thans met 650 nog geen kwart bedraagt van dat 40 jaar geleden. Samen vormen die maatregelen een van de meeste effectieve overheidsacties ooit.Helaas is er weinig onderzoek gedaan hoe dat precies is gekomen. Was het de scheiding van verkeersstromen en de daaruit voortvloeiende bescherming van de “zwakke” weggebruikers, bijvoorbeeld door het op grote schaal aanleggen van fietspaden; was het de toegenomen veiligheid van de vervoermiddelen door de invoering van de veiligheidsgordel, de airbag, de verbeterde remsystemen en de verplichting om een helm te dragen; of was het de strijd tegen het alcoholgebruik in het verkeer via campagnes en controles? We weten eenvoudig niet welke maatregel wat heeft bijgedragen. Dat geldt ook voor de maatregel die nog niet is genoemd, te weten de sterk geïntensiveerde verkeerscontroles met gebruik van technische middelen zoals flitspalen, trajectcontroles etc. Anders gezegd de verkeershandhaving. Die technische ontwikkelingen kwamen mede voort uit het feit dat de politie over veel te weinig fysieke capaciteit beschikte om een oogje in het zeil te houden. Een belangrijke ontwikkeling die samenhing met de sterk gestegen omvang van het aantal geconstateerde overtredingen, was de invoering van de zogenaamde Wet Mulder waarbij voor het afdoen van de grote bulk van de verkeersovertredingen een strafvorderlijk regiem werd ingevoerd, dat de kans op traineren fors beperkte en de executie van uitgedeelde boetes sterk vergemakkelijkte. Binnen deze context werd geleidelijk aan bijna iedere automobilist wel klant van het CJIB, dat in het begin van de jaren negentig werd opgericht en dat de incasso en verdere executie van die boetes in goede banen moest leiden. Inmiddels heeft zowel het aantal opgelegde boetes als het CJIB een zodanig grote vlucht genomen dat het tijd wordt zich af te vragen of de hierboven geschetste uitgangspunten van de handhaving nog wel in acht worden genomen.

Natuurlijk, de intensivering van de handhaving zal zeker hebben bijgedragen aan de reductie van de verkeersonveiligheid. Maar net als bij de andere maatregelen is niet bekend in welke mate en bij welke overtredingen. Daarbij heeft het Openbaar Ministerie zich steeds op het standpunt gesteld dat de relatie tussen de intensiteit van de handhaving en de opbrengst daarvan in termen van toegenomen veiligheid zo helder mogelijk dient te zijn. Thans lijkt het erop dat het OM, al of niet onder politieke druk, dit uitgangspunt heeft verlaten. Immers in redelijkheid kan niet worden volgehouden dat de omvang van de huidige handhaving nodig is om de regels die in het verkeer gelden ingescherpt te houden.

Alleen al het aandeel van de snelheidsboetes in het totaal van de “geautomatiseerde verkeershandhaving” roept al vragen op. Maar liefst bijna 80%.Snelheid is natuurlijk een belangrijke factor bij de veiligheid, maar vooral als het om de gevolgen van botsingen tussen verkeer uit verschillende richtingen gaat. Op autosnelwegen komen dat soort botsingen nauwelijks voor. Die autosnelwegen vormen qua lengte slechts ongeveer 3% van het totale Nederlandse wegennet maar zijn verantwoordelijk voor bijna de helft van alle gereden kilometers. Toch valt er slechts 6% van de 650 doden die er in 2012 in het verkeer waren te betreuren. Dat cijfer rechtvaardigt in geen enkel opzicht dat ruim 31% van de snelheidsboetes daar wordt geproduceerd.

Nog in ander opzicht raakt de relatie tussen veiligheid en handhaving steeds meer uit beeld en wel door het alsmaar teruglopende aandeel van de verkeersovertredingen die niet automatisch kunnen worden vastgesteld maar waarvoor staandehouding door een opsporingsambtenaar nodig is. Het aandeel daarvan in het totaal daalde in 2012 tot 5,2% tegen nog 7,7% in 2011. Daardoor namen de geconstateerde overtredingen van delicten die erg sterk aan de veiligheid zijn gerelateerd, zoals gordelplicht, helmplicht en handheld bellen, elk met 40% af. Hoezo relatie met veiligheid?

De mateloosheid komt ook tot uiting als we een vergelijking maken met de strafrechtelijke handhaving waar het grotendeels om mala in se gaat. In 2013 zal bijvoorbeeld de opbrengst van de verkeersboetes naar schatting bijna 1,1 miljard euro bedragen. Dat is volgens een voorzichtige schatting meer dan 25x zoveel als de opbrengst van het programma ” Pluk Ze ” dat er toe dient om, onder het motto dat misdaad niet mag lonen, inkomsten die uit misdrijf zijn verkregen af te pakken.

Ook in ander opzicht roept vergelijking met het strafrecht vragen op. Van de ruim 30000 – ja zo weinig- (deels) onvoorwaardelijke geldboetes die de strafrechter voor misdrijven oplegde, was 3% onder de €100 en 40% onder de €300. Je krijgt de indruk dat bij de administratieve verkeersboetes de grens van de maximaal mogelijke boete van 390€ heel wat sneller in beeld komt dan dat bij het strafrecht het geval is. En tenslotte lijkt het totaal van flitspalen, trajectcontroles en laserguns een heel wat intensievere manier van controleren dan die welke de Amsterdamse veelplegers zich door de politie moeten laten welgevallen.

Verkeersveiligheid is van groot belang. 650 doden is nog steeds teveel maar het verder verlagen van dit aantal behoort wel te worden nagestreefd op een geloofwaardige wijze. Intensieve snelheidscontroles op het veiligste deel van ons wegennet behoren daar niet en boetes die in geen verhouding staan met de ernst van de overtreding evenmin.

Dato Steenhuis
Tot enkele jaren geleden Procureur-Generaal en lid van het College van Procureurs-Generaal Openbaar Ministerie